2021/5, стр. 462 - 474

ИНСТИТУЦИОНАЛЕН ПОДХОД ЗА АНАЛИЗ НА ИСТОРИЯТА НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО НА ЗЕМЕДЕЛСКИТЕ ЗЕМИ В БЪЛГАРИЯ В ПЕРИОДА 1989 – 2020 Г.

Резюме:

Ключови думи:

Увод

Институционалният подход може да се използва за осветляване на „правна грешка“, свързана с приетото законодателство, влияещо на разпределението на ресурсите – в нашия случай земеделските земи. Чрез прегледа на законодателството се оценяват онези институции, които познаваме като „формални“. От една страна, пътят на зависимостта (path dependence) – оформя трансформация, при която основна цел е запазването и разпределението на частната собственост. От друга страна, в някои периоди – собствеността е била консолидирана благодарение на снижаване ролята на частната собственост. Големият брой институции и институционални промени, обаче създават разнопосочни траектории на промяна, които пряко влияят негативно на адаптивността на обществото и икономическите актьори и в крайна сметка – акумулират грешка.

Стремежът за заличаване или изкореняването на „гнилото“ обаче поражда едни нови правни последици, които в някои случаи са плод на законодателно решение, взето буквално за миг от нуждата за бърз и адекватен отговор на възникналата ситуация, което невинаги е верния път. Друг път, процесът на вземане на такива законодателни промени е дълъг и тромав, което, от своя страна, прави добре обмислени правните последици, но невинаги се оказват навременни с оглед на бързо променящата се обстановка. В очертания аспект са:

– методика на изследването: ретроспективен анализ, количествен анализ на законодателството, графично представяне на законодателството с цел да се сравни;

– предмет на изследването: развитието на обществените отношения; техните ефекти измерени количествено;

– обект на изследването: правилата влияещи върху земеделските земи и самите земеделски земи в България.

Анализът ще спомогне за изясняване необходимостта от промените, касаещи земеделските земи. Ще разгледа въпроса до каква степен държавният апарат реагира адекватно в следването на възгледите си относно развитието на земеделието и успяват ли да се обслужат интересите на обществото. Дефект или ефект е динамиката, с която се уреждат отношенията, свързани с правото на собственост.

Промяна на Закона и собствеността, основание за нови институционални траектории

Приема се, че ролята на институциите в съвремието е да даде една организирана и общоприета форма на действие, организирана и облечена в законова рамка, така че да създава и налага дълготрайно във времето определена линия на поведение от индивида и обществото, като цяло. Като поддръжници на социалния ред, можем да кажем, че различните институции регулират достъпа до всички социални ценности, както и изясняват на обществото какво се очаква от него в различните ситуации. Цел на институциите е не само да коригират моделите на поведение, а да създадат една среда, ограничаваща максимално вероятността за появата на конфликти, да улеснят разрешаването им, ако все пак такива възникнат.

Според автора институциите са необходимост, тъй като очертават рамката, по която се движи обществото, като ограничават настъпването на хаос. Те налагат правила, общовалидни за всички, като допринасят за постигане на ред и спокойствие в обществото. Смятам, че несъзнателно всеки индивид одобрява подредеността, която създават правилата, макар и не всички да харесват самите норми. Тук обаче можем да разгледаме въпроса за ефективността на институциите в съвремието, до каква степен те достигат до индивида в обществото, колко безпристрастно и тъждествено гледат към своите граждани. Изучаването на институциите е в основата на социологическите проучвания. Редица автори създават своите трудове, разглеждайки и изследвайки институциите и институционалните промени с различни подходи, като изграждат основите на тази наука.

Първоначално за институции започва да се говори в социологическите анализи. На по-късен етап се включва в икономическата теория от Торстейн Веблен (Veblen 1984), като същият се счита за основател на институционалната посока в политическата икономика. Според него институциите са установени мисловни навици, характерни за мнозинството от обществото. Джон Комънс (Commons 1932) разглежда институциите като колективно действие на различни организации, изхождайки от най-малката единица – семейството. При Уесли Митчел (Mitchel 1913) разбиранията относно институциите се свежда основно до разглеждането им като резултат от общи, стандартизирани навици на обществото.

Дъглас Норт (Nord 2000) дефинира институциите, като свежда определението до „определят правилата на играта“. Той разграничава формалните от неформалните институции и съответно правилата, които те налагат. Формалните правила са динамични и регулируеми, буквално променящи се с настъпването на новото денонощие. При неформалните правила, почиващи и породени от обичаи, навици и предавано през поколенията поведение и разбирания, се наблюдава едно съпротивление и неотстъпчивост към промяната. Проследявайки обичайния или чест начин на поведение на обществото, като цяло, бихме могли напълно да се съгласим с Норд (Nord 2000). Причина за това е, че институциите в огромна степен се ръководят при създаването на закони именно от обичаите. Факт е и обаче, че днес общоприетото, като че ли започва да се измества от динамичната социална среда и политически интереси, като това налага едни бързи и невинаги добре обмислени законодателни решения.

Джон Комънс (Commons 1932) свързва преднамерената воля на колективизма на обществото с появата на законотворчеството, а от там и с резултата – институцията. Менгер (Menger 1988), от своя страна, вижда появата на институцията като резултат от огромен брой независими агенти, преследващи собствените си цели, поставени в различни условия на развитие. Той смята, че възникването ѝ е постепенно, еволюционно. Менгер (Menger 1988) свързва пораждането на институцията с опита на хората, като процесът протича по метода „проба – грешка“, като не изключва и възможността те да са плод на човешкия замисъл.

От какъвто и ъгъл да се погледне, институциите и промените, които носят, са огромни, трудно проследими и засягат всяка една сфера на обществения живот. Ежедневно законодателството се променя, като отговор на нуждите на отделния субект или съвкупността от субекти, предизвикани от сложната политическа обстановка, икономически, социални и други динамични събития не само у нас, а в световен мащаб.

Разглеждането на българското законодателство поетапно и сравнявайки пряката връзка между проблемите, поставени пред държавата, ще ни даде един ясен поглед върху огромното текучество на закони уреждащи обществените отношения, свързани с правото на собственост, владеене и ползване на земите. Разглеждайки причините, наложили динамиката на законопроизводството, ще добием представа и за това колко ефективна е институционалната промяна и доколко е достъпна и ефикасна тя в обществото, като цяло.

Развитие и правно регламентиране на законите за земеделските земи (1878 г. до 1945 г.).

Поземлената собственост и отношения в България след Освобождението е огромна и пряко свързана с промените в обществото, белязана с влиянието на историческите събития и повлияна от редица фактори с политически и икономически характер. В този период главна цел на законодателя е изграждането на едно ново, ясно и независимо законодателство, което да премахне османското влияние от българските земи, да регулира и даде посока за развитие на една нова държава. От особено значение в периода е избора и заимстване на уредбата от чужди законодателства, както и влиянието на политическите сили през този период, съобразени с традициите и обичаите на българското население.

На 22 септември 1908 г. България обявява пълната си юридическа независимост от Османската империя. През периода на Временното руско управление (управление на руската гражданска и военна власт от юни 1877 г. до юли 1879 г.) са създадени първите нормативни актове в новоосвободените български земи, с които се полагат основите на новата българска държавна организация. Изключително голяма част от законодателството през посочения период е заимствано или преписано буквално от чужди законодателства. Влиянията на руската, германската, френската, италианската, както и други държавни уредби характеризират законодателството на българската държава. Добре подбрани и пригодени, за да се приложат към времето и особеностите на българското общество, първите правни норми обуславят началото на една нова посока и старт на новосъздадената държава.

Разбира се, това ще даде както положителните, така и отрицателните страни на взетите решения в бъдещето, защото с практиката правните грешки, които ще се натрупват, от своя страна, ще пораждат все нови и нови законодателни промени.

Началният замисъл за пълноправно господство по отношение на вещта от собственика е конструиран на базата на римското право. Като цяло, новосъздаденото българско законодателство цели заличаването на османското влияние, изкореняването му и поставянето на нови основи, касаещи собствеността. Заимстването в случая дава една добра основа, утвърдена и изпитана във времето, но както ще разберем в поправките в последващото законодателство тя не е съвършено приложима. Това е разбираемо и напълно предвидимо, вземайки предвид, че за разлика от българските земи, които са застинали от векове, развитието в Европа не е спирало.

В периода от 1878 г. до 1945 г. се обособяват носителите на правото на собственост върху земеделските земи, а именно държавата, общините, физически лица и обществени организации. Изключително важна функция през този период поема държавата, като изиграва ролята на разпределител на земеделските земи. Тези действия бележат началото на Аграрния преврат, като се слага края на феодалната собственост. Земята преминава в ръцете на българското население, като се формира частната собственост. Това е исторически момент, който съвсем естествено е регламентиран в конституцията и поставя началото на поредица от нормативна база, която не само урежда въпросите със собствеността, но и регламентира правата и задълженията произтичащи от частната собственост.

В глава XII, дял III за правото на собствеността, чл. 67 и 68 на първата Конституция на Българското княжество, приета на 16.04.1879 г. се посочва:

„Чл. 67. Правата на собствеността съ неприкосновенни.“

„Чл. 68. Принудително отстъпванье имотъ може да стане само заради държавна и обществена полза, и то сь справедлива и предварителна заплата. Начинътъ, по който може да става такъво отстъпванье, има да се определи по особенъ законъ.“

Законите, създавани през времето на Конституцията на Българското княжество, целят оземляването на българското население. Това налага цялостна промяната на нормативната уредба. Държавата съсредоточава поглед в актовете, установяващи правото на собственост, разпределението и класифицирането на земите, създаването и усъвършенстване на сделки за унаследяване, разменяне, експлоатиране на държавните и частни недвижими имоти. Създават се предпоставки за развитие на българското земеделие чрез откриването на земеделски училища.

В стремежа си да реши бързо всички въпроси и да прекъсне връзката с владичеството, българският законодател въвежда редица промени. Започва замяна на турските документи за документи за правоспособност с крепостни актове, установява се и се регламентира частната собственост, правото на владеене, ползване и разпореждане с имуществото. През този период се появява и утвърждава нотариусът, като лице с местна компетентност, извършващо и актовете, с които се учредяват вещни права и права върху собствеността. Разграничени са движимото от недвижимото имущество, уредени са сервитутите, давността и ипотеките. Поставя се началото на българското буржоазно облигационно право. Уреждат се различните видове договори, като тези, с които се прехвърля собственост – покупко-продажба и замяна, както и договори за възмездно ползване на вещи и работна сила. Слага се край на действието на всички османски закони. В този период е направен първият опит за създаването на имотен регистър с приемането на Закона за кадастъра.

Периода до 1945 година е основополагащ за различните прослойки. Уредени са въпросите със собствеността на българските граждани, бежанците, преселниците, обезземлените лица и други. Земеделието се явява главен способ за прехранването на населението, като ръчният труд е основен при обработването на земите.

Нововъведенията в нормативната база костват десетилетия. Законодателят в лицето на държавата действа последователно, като изменя или допълва нормативните си актове в разумен период от време, с достатъчно дълги срокове. Промените по изграждането на българската държава настъпва сравнително плавно в сравнение с настоящата динамика. В наши дни като че ли ежедневието е обременено или благословено с бързия темп на развитие на информационните технологии и динамика на социалната среда.

Развитие и правно регламентиране на законите за земеделските земи (1945 г. до 1989 г.).

През периода от 1945 г. до 1989 г. настъпва разделение на различни профили на земеделското производство. Производителите започват постепенно да се обединяват според бранша си и се наблюдава взаимопомощ между по-големите производители. Процесът на обединение между земевладелците дава нова посока на аграрното развитие, а именно създаването на кооперирането и уедряването на земеделските стопанства. Съществен фактор е стремежът към модернизация, автоматизация и постепенното изместване на ръчния труд. В създалата се обстановка са засегнати една категория земевладелци. Встрани на общия фон остава дребният производител, който е неспособен да се справя с реализацията на продукцията си. Причина за това е, че разчита предимно на примитивни средства и ръчен труд при обработване на земите си. Вследствие на това повечето от по-малките стопанства се поглъщат от по-големите производители. Държавата реагира на настъпилите обществени промени, като под влиянието на различни фактори променя политиката си, засягаща земеделските земи. Това води до редица законодателни промени, като ефектът от тях невинаги е търсеният.

През 1945 г. законодателят приема Наредба-закон за трудовите кооперативни земеделски стопанства (ДВ, бр. 95 от 1945 г.). Това е първият акт, който урежда отношенията в създалите се сдружения, като отговор на обществената необходимост от регулиране на възникналите обединения. Последващи са множество нормативни актове, които се изчистват противоречията на новосъздадената наредба. Държавата насочва вниманието си към ограничаването на българския собственик от размера на земята, която може да притежава. Цел на законодателството е създаването на поземлен държавен фонд. Той трябва да оземли нуждаещите се български граждани, за да ги осигури с условия за съществуване, както и да създаде земеделски стопанства.

Приетата Конституция на Народна република България през 1947 г. е основополагащият закон, който урежда и осъществява политическия замисъл за аграрна реформа. В чл. 11 е записано: „Земята принадлежи на тези, които я обработват“. С приемането на върховния закон държавата си гарантира правото на пряка намеса в едни частни отношения, а именно притежаването и ползването на земеделска земя.

Поредицата от нормативна база, следваща основния закон, в различна степен ограничава собствениците на земеделски земи. Намесата на държавата ясно се проявява в Закона за собствеността на гражданите (ДВ, бр. 26 от 1973 г.), като определя какво може да притежава един гражданин, като „лична собственост“ – един дом, един автомобил, една вила. В същото време, периодът се характеризира с масова миграция на населението от селата към градовете, което води до масово строителство на кооперации. Интересът към земеделските земи и обработването им е изместен от желанието за придобиване на жилища в града. Поради ограничаването на правата за притежаване на частна собственост, обществото търси заобиколни начини за придобиването му. В началото на 70-те години се наблюдава повишаване на фиктивните разводи, за да запазят хората недвижимото си имущество. Прехвърлянето на имущество на деца и роднини също рязко се повишава, за да се спазят изискванията на законодателя. Всички тези правни сделки и действия водят до повишаването на обществените разходи, а елегантният начин за заобикаляне въздействието на разпоредбите се явява обществената оценка на действащата уредба.

Чрез Примерен устав през 1950 г., утвърден от Министерския съвет, се внасят редица промени, засягащи условията и режима на внасянето на земеделска земя в стопанствата. В него съгласието на собствениците вече не е задължително в писмена форма, а се допуска и в устна. Това улеснява процедурата, от една страна, а от друга – дава възможност за оказване на натиск върху собственика. Създават се изключително благоприятни условия за репресивни действия, не само от страна на държавата, но и на отделни лица. Пропуск държавният апарат допуска, като не дообмисля реалната опасност от неспазване на гражданските права.

Законът за собствеността приет през 1951 г. и претърпял съществени изменения през годините до днешна дата, урежда общо правото на собственост на земеделските земи. Последният предвижда: „Правата на трудовите кооперативни земеделски стопанства върху земята, предадена в стопанството от членовете им, се уреждат с отделни разпоредби“. В множеството нормативни актове през този период се залага на позитивната уредба за окрупняването на земеделските земи, като същевременно те са тясно свързани с плановата икономика за създаването на по-модерно земеделие.

Примерният устав приет през 1958 г. също изиграва важна роля като нормативен акт, който регулира правото на собственост върху земите, които са внесени в ТКЗС. Той ги групира и урежда тяхното управление. Десетилетие по-късно Примереният устав на трудовокооперативното земеделско стопанство от 1968 г. допълва ограниченията на собствениците на земи. Разпореждането на собствениците със земите им, които са внесени и неизползвани от ТКЗС, може да става само в ползва на кооперацията при отчуждаване на блокове земи от ТКЗС. Обезщетенията не се изплащат на собствениците, а се включват във „фонд разширяване и техническо усъвършенстване на ТКЗС“.

Държавната политика през периода, респективно законодателството, е изцяло насочена към заличаване на частната собственост. Грубото нарушение на основните принципи, които са заложени като идеология в създаването на трудовите кооперативни земеделски стопанства, са причината за техния разпад в началото на 60-те години. Отлив на кооператори, ниският добив в производството, масовото недоволство в обществото, злоупотребите, констатирани при управлението на трудовокооперативните земеделски стопанства, налагат необходимостта от промяна. Решението на управляващите е преобразуването на ТКЗС и създаване на аграрно-промишлени комплекси. Идеята е тези комплекси да бъдат териториален принцип, като една община разполага с един аграрно-промишлен комплекс с мотива, че с концентрацията на ресурси ще доведе до прираст в селското стопанство. През 80-те години на ХХ в. същите са преименувани на производствени стопанства, като всяка от тези промени е облечена в нормативна база. Променен е и изборът на ръководителя на стопанството, като това вече се случва чрез назначение, а до този момент ръководителите са избирани чрез вот на кооператорите. Държавата отново започва да разчита на доброволното членство в стопанствата, като в голяма степен това е и началото на края на колективната собственост.

Преломен момент в промяната на ползването на земята и осъществяването на земеделската дейност се явява приетият през 1989 година Указ 922. Чрез него се стимулира индивидуалното и доброволно производство, разширява се развитието на селскостопанската дейност до всички видове собственост, заложено е и началото на демократичния подход на държавата по отношение на правото на ползване и разпореждане със земеделските земи. Чрез него също така се уреждат арендата и акордът, залагат се ценови промени на селскостопанската продукция. Указ 922 засяга общо редица фактори от обществените отношения, касаещи земеделските земи. За съжаление обаче, той не успява да реши възникналия проблем, засягащ правото на собственост на земите, които преди това са били внесени в ТКЗС и АПК.

Развитие и правно регламентиране на законите за земеделските земи (1991 до настоящия момент)

След 1991 г. държавната политика е насочена към реституцията на земеделските земи. С оглед настъпилите исторически промени, пред законодателя стои проблемът с уреждането на обществените отношения, които засягат ползването на земеделските земи. Създаването на правни норми, регламентиращи и възстановяващи правата на собственост, изясняването на обхвата и предназначението на земеделските земи, притежаването и придобиването на земя, правата и задълженията на лицата, придобили земеделски земи, води до „бум“ от законодателни решения. Отново ролята на държавата, поела по нов път и политика, започва да облича в законова рамка решенията си с цел да поправи и възстанови миналите грешки.

Началото се поставя с приетия Закон за собствеността и ползването на земеделските земи (ДВ, бр. 17 от 01.03.1991 г.), както и правилника за прилагането му. В дефиницията на понятието за земеделски земи се отразяват промените, настъпили от 1945 – 1991 г. Вследствие на индустриалното и урбанистично развитие земеделски територии са променили предназначението си. Засяга се въпросът с обезщетяването на бившите собственици на имоти, както и техните наследници, чиято собственост не може да бъде възстановена. Законът не само определя кои лица могат да притежават право на собственост, а също така определят правата и задълженията на лицата, чиято собственост е възстановена. Държавата не забравя да акцентира и върху тези, които не могат притежават право на собственост.

В Закона за собствеността и ползването на земеделските земи се появяват интересни текстове, свързани с отдаването на земеделската земя под наем. Така например в чл. 4а, ал. 3, т. 2 посочва: „Договор за наем на земеделска земя със срок над една година се сключва от съсобственик или съсобственици на земеделска земя, притежаващи повече от 25 на сто идеални части от съсобствения имот, или от упълномощено от тях лице. В тези случаи отношенията между съсобствениците се уреждат съгласно чл. 30, ал. 3 от Закона за собствеността“. Тук можем да поставим въпроса за справедливостта на регламентираното от законодателя. Съсобственик на имот едва с 25 на сто идеални части да има правото да отдава еднолично земеделска земя за срок от една година, което поставя в неизгодно положение останалите съсобственици. Считам, че правото на волеизявление на последните е омаловажено, като държавата не е защитила достатъчно интересите им.

Изискването за собствениците на земеделски земи в закона за собствеността и ползването на земеделските земи е до 31 юли да подават декларация за формата и начина на трайно ползване на земеделските си земи. Това изискване е свързано с уедреното ползване на земята в землището. Тук трябва да се отчете фактът, че собствениците, като процент до който не е достигнала информацията, не е малък. Повечето от засегнатите граждани са на преклонна възраст, информацията и достъпът до институцията, пред която трябва да направят волеизявлението си, е ограничен. Не трябва да се забравят и малките населени, трудно достъпни и обезлюдени места.

Впечатление прави, че през последните години започва концентрация на земеделските земи. Все повече се редуцират имената на българските предприемачи и все по-профилирано е производството им, което поставя въпроса за опасността от монопол върху даден вид производствен ресурс. Една от причините за случващото се е субсидираната земеделска промишленост, което води до „заграбването“ на земеделските земи. Проблемът с концентрацията на земеделските земи засяга не само България, а е част и от предизвикателството, пред което е поставена Европа. Не е създадена база данни, която да отразява реално и коректно цените на земеделската земя и арендата. Уедряването на земеделската земя в България се дължи на уредбите на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи. На фокус остава и предоставянето на информация от институциите след ежегодното подаване на декларациите от собствениците за ползване на земеделските земи на заинтересовани лица, които се възползват.

Реален е и въпросът, пред който е поставен българският земеделец – наложено ли е търсеното ограничение към концентрация на земеделските земи. Дали държавата, като институция, прилага и ефективни ли са мерките, които е предприела.

Неспирното законотворчество, стараещо се да отговори на нуждите на обществото и да регулира обществените отношения, касаещи земеделските земи, води до една всъщност огромна и трудноразбираема материя, непрекъснато допълвана и с течение на времето ставаща още по-сложна.

Схематично представяне на количествените промени в законодателството от 1989 – 2020 г.

Фигура 1 изобразява броя на законодателни промени от създаването на българската държава до наши дни. Тя отразява броя на законите, както и необходимостта от създаването на такива нови през различните периоди. В нея са отразени не само различните закони, а и броят на корекциите и поправките, които са правени през годините, за да се отговори на обществената нужда от промяна.

През трите периода, разграничени от политическата насоченост на държавата и идеологията, към която се стреми, се наблюдава „взрив“ от законодателни промени. Той се стреми да коригира и регламентира неяснотите, възникнали вследствие на предшестващите разпоредби. Динамичното законотворчество на държавата, като институция, невинаги достига своята цел. Активността ѝ понякога допринася за натрупването на нови правни грешки и създаване на „хаос“ у многобройна част от населението, засегнато от уредбата на земеделските земи. Количествената

промяна на нормативните актове и недостатъчните срокове за реакция на обществото по-скоро са в ущърб, а не в полза на българския гражданин.

Заключение

Бързият темп на институционалните промени ги прави трудно проследими, като тук трябва да се постави и въпросът за тяхната ефективност. Огромното количество на нормативната база, целяща поставянето на единна рамка, създава предпоставки за осигуряване на нормални обществени отношения върху собствеността, в т.ч. цели да отстрани пропуски и несъответствия, както и да предотврати и осигури възможност за решаване на възникнали евентуални конфликтни ситуации.

През последните години ясно се наблюдават все повече промени в законодателството и е трудно да не си зададем въпроса каква е причината, налагаща тази динамика. Изводът е, че ролята на институциите в съвремието е да създават, налагат и контролират организираната и общоприета форма на действие, облечена в законова рамк, за просперитета и удобството на обществото респективно държавата като цяло.

БЕЛЕЖКИ

МЗХ, 2017. Анализ на нормативната регулация на обществените отношения в земеползването.

ЛИТЕРАТУРА

Веблен, Т., 1984. Теория праздного класса. Москва: Прогрес, 204.

Норд, Д., 2000. Институции, институционални изменения и функциониране на икономиката. Лик, (9).

Комънс, Дж., 1931. Институционална икономика. Американски икономически преглед, 21, 648 – 657.

Митчел, У., 1903. Икономически цикли.

Menger, К., 1888. The Theory of Capital.

REFERENCES

Veblen, T., 1984. Teoriya prazdnogo klassa. Moskva: Progres, 204.

Nord, D., 2000. Institutsii, institutsionalni izmeneniya i funktsionirane na ikonomikata. Lik, (9).

Commons, D., 1931. Institutsionalna ikonomika. Amerikanski ikonomicheski pregled, 21, 648 – 657.

Mitchel, U., 1903. Ikonomicheski tsikli.

Menger, K., 1888. The Theory of Capital.