2015/3, стр. 239 - 262

ПУБЛИЧНИТЕ ПОЛИТИКИ ЗА РАЗВИТИЕТО НА ВИСШЕТО ОБРАЗОВАНИЕ: ПРОБЛЕМИ И ВЪЗМОЖНИ РЕШЕНИЯ – BULGARIAN CASE

Резюме: Настоящото изследване представя анализ на основни акценти на политиките за развитие на европейското висше образование за периода 2014 – 2020 г. Разгледани са възможните иновативни инструменти за постигане на общите цели за развитие на висшето образование в контекста на европейската Стратегия за развитие на образованието и обучението до 2020 г. с фокус върху Програмата за модернизиране на системите за висше образование в Европа.
В този контекст изследването акцентира върху острата необходимост от създаването и провеждането на ясно дефинирани, обосновани и целенасочени съвременни и съгласувани публични политики в България, необходими за реализирането на висшето образование като база за устойчива и конкурентоспособна Европа. Представени са аспекти на съответствието и кохерентността на българските публични политики по отношение на европейската визия за развитието на сектора. Предложени са модели, по които биха могли да се разработват публични политики с отражение върху висшето образование, и са идентифицирани проблеми, които биха могли да станат обект на тези политики.

Ключови думи: higher education, strategy, public policy models

Въведение

През втората декада на века развитието на висшето образование е поставено високо в дневния ред на Европейския съюз (ЕС) и е вградено като основен елемент в Стратегията за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж „Европа 2020“. Стратегията определя висшето образование като един от значимите фактори за постигане на интелигентен растеж чрез развитие на икономика на знанието и иновациите1) . Значението на висшето образование за постигането на устойчив растеж, основан на знанието, е подчертано и в Стратегическата рамка за сътрудничество в областта на образованието и обучението (ЕСЕТ 2020) 2) , според която предизвикателствата на съвременния глобализиращ се свят налагат изграждането на конкурентоспособна европейска икономика на знанието.

Значимостта на висшето образование се отбелязва в редица други програмни документи и е една от предпоставките за постигане на целите на Съюза в периода 2014 – 2020 г. Целта на настоящото изследване е да анализира основни моменти от европейските политики в областта на висшето образование, произтичащи от стратегиите за развитие на Съюза до 2020 г. с основен фокус – програмата за модернизиране на системите за висше образование в Европа.

В първата част на изследването са изведени и описани основните тенденции в развитието на висшето образование и политическите инициативи, предприети от Европейската комисия (ЕК) с цел модернизиране и глобализиране на европейското висше образование. Във втората част са представени проблемите, свързани с необходимостта от създаването и провеждането на ясно дефинирани, обосновани и целенасочени съвременни публични политики в България. Разгледани са съответствието и кохерентността на българските публични политики с европейските и са предложени модели, по които биха могли да се развиват публични политики в сферата на висшето образование. Вместо заключение са идентифицирани елементите, които могли да влязат в обществения дневен ред и да станат обект на публични политики.

1. Посоки на развитие на европейското висше образование и съответните политики

Изследователите дефинират различни нива и посоки в развитието на висшето образование през последните години (Bileviciute, Zaleniene, 2013; de Boer et al., 2012; Mayer, Ziegele, 2009; Zgaga, 2012; Gidley, 2012). В повечето случаи авторите фокусират вниманието си върху четири основни фактора: интернационализация – глобализация, модернизация, гарантиране на качеството и иновациите като предпоставка за интелигентен растеж.

Интернационализация и глобализация на висшето образование

Посоката, в която се развива европейското висше образование през последните години, е зададена от Болонския процес, чието начало е по-ложено с Болонската декларация от 1999 г. 3) В рамките на Болонския процес са извършени редица промени – въведен е моделът на трите образователни цикъла (бакалавър – магистър – доктор), променени са структурите на висшето образование, установени са системи за осигуряване на качеството и са идентифицирани и приложени механизми за подпомагане на мобилността. Целта на всички тези реформи е да се създаде, консолидира и развие единно пространство за висше образование (установено официално като Европейско пространство за висше образование (ЕПВО) през 2010 г. 4) ) с единни стандарти, единни критерии за качество и взаимно признаване на квалификацията, придобита в различните държави от ЕПВО.

Освен с установяването и прилагането на основните принципи, като обща тристепенна образователна структура, стандарти за качество, единна квалификационна рамка, признаване на квалификацията и мобилност, Болонският процес има ясно изразена насоченост към интернационализация на висшето образование. В самата Болонска декларация се подчертава, че една от целите на процеса е „повишаването на конкурентоспособността на европейската система за висше образование в международен мащаб“ и „създаване на образователна система на световно ниво, съответстваща на изключителните културни и научни европейски традиции“5) . В комюникето от Лондон6) се отбелязва, че Съюзът приема стратегия за глобализиране на ЕПВО, която ще бъде реализирана чрез политики за конкурентоспособност и привлекателност на ЕПВО, разширяване на сътрудничеството и партньорствата, интензифициране на политическия диалог и подобряване на системата за признаване на квалификации. Задълбочаването на този процес е отбелязано в комюникето от Лювен7) , което посочва, че институциите за висше образование трябва да „интернационализират още повече дейността си и да се ангажират в глобално сътрудничество за устойчиво развитие“. В документа вече се говори за „транснационално висше образование, управлявано в съответствие с европейски стандарти за качество“8) . В същата посока са и заключенията от Букурещката среща на министрите на образованието9) от 2012 г., по време на която се поставят нови стратегически цели на висшето образование – повишаването на качеството, придобиване на нов тип знания, повишаващи приложимостта на знанията на студентите на пазара на труда, и засилване на студентската мобилност. На срещата в Букурещ е приета стратегията „Мобилност за по-добро обучение“10) , която си поставя за цел поне 20% от имащите висше образование да са завършили или да са получили част от образованието си в чужбина.

Според изследователите (Westerheijden, 2010) интернационализацията на висшето образование се състои най-вече в мобилността на студентите и преподавателите, а условията за осъществяването є се създават чрез други дейности, като интернационализиране на учебни програми и на системи за гарантиране на качеството, междуинституционално сътрудничество, международни консорциуми, транснационално обучение, общи образователни степени и програми и др.

Други автори подчертават, че мобилността има основна заслуга не само за интернационализирането, но и за глобализацията на висшето образование. За същността на двата процеса, за приликите и разликите между тях, за спецификите и значението им има много разработки (Knight & De Wit, 1997; Knight, 2003, 2004, 2008; De Wit, 2010, 2011; Mitchell and Nielsen, 2012). По отношение на интернационализацията обикновено се подчертава институционалният интегритет на международно ниво. Според една от най-разпространените дефиниции „Интернационализацията на национално/секторно/институционално ниво е процес на интегриране на международни, междукултурни или глобални измерения в целта, във функциите или в процеса на създаване на продукти на висшето образование“ (Knight, 2003: 2). За сравнение, глобализацията е определяна като „Трансграничен поток на технологии, икономически модели, знания, хора, ценности и идеи. Глобализацията засяга всяка държава по различен начин в зависимост от нейната история, традиции, култура и приоритети“ (Knight & De Wit, 1997, с. 6).

Някои автори (Mitchell & Nielsen, 2012) отбелязват определена степен на синергия между двата процеса и подчертават трансформациите, водещи до промени в социалните функции на висшето образование под влияние на глобализацията. Според тях висшите училища постигат желаните нива на интернационализиране, като си поставят глобални цели – да привличат студенти от чужбина, да създават програми, приложими в наднационален мащаб, да са конкурентни в световен мащаб. Реализацията на подобни цели намира изражение в комерсиализация на знанието, в промяна на досегашните функции на висшите училища и в развитие на консуматорски подход, който превръща знанието в стока, приложима в световен контекст. Обобщавайки процесите, свързани с интернационализацията, други изследователи (Slaughter et al., 2012) твърдят, че развитието на Болонския процес ще продължи да подхранва интернационализирането на висшето образование, а според споменатите вече автори (Mitchell & Nielsen, 2012) „интернационализацията е двигател на глобализацията“.

Логиката на подобно твърдение може да бъде проследена в поредния европейски стратегически документ от 2013 г. Тенденцията към глобализиране на европейското висше образование е официализирана през 2013 г. със стратегията „Европейското висше образование в световен план“11) , която създава рамка за разработването на национални стратегии за постигане на глобално измерение на висшето образование в съответните страни членки. Стратегията набелязва следните ключови приоритети: стимулиране на международната мобилност на студентите и преподавателите; насърчаване на международното измерение на висшето образование на национално равнище и подобряване на учебните програми и електронното обучение; засилване на стратегическото сътрудничество, партньорствата и изграждането на капацитет.

Що се отнася до политиките, произтичащи от стратегията, комисията си поставя две цели – увеличаване на привлекателността на европейското висше образование (чрез повишаване на качеството и прозрачността) и увеличаване на научното сътрудничество за иновации и развойна дейност в световен план (чрез партньорства, диалог и изграждане на капацитет) 12) . В този процес комисията вижда своята роля в осъществяването на политическа и финансова подкрепа за реализиране на националните стратегии за придаване на световно измерение на висшето образование. За целите на мобилността ще бъдат използвани програмите „Еразъм+“ и „Мария Склодовска-Кюри“ в рамките на „Хоризонт 2020“. Комисията се ангажира с пряка подкрепа за създаването на международни консорциуми от висши учебни заведения, а стратегическите партньорства за сътрудничество и иновации ще бъдат стимулирани чрез Европейския институт за иновации и технологии (EIT).

Модернизация на висшето образование

През септември 2011 г. Европейската комисия публикува съобщението „В подкрепа на растежа и създаването на работни места – програма за модернизиране на системите за висше образование в Европа“13) , в което описва визията си за реформиране на висшето образование с цел превръщането му в ефективен инструмент за реализиране на стратегията „Европа 2020“. ЕК мотивира политиката си за реформи по следния начин: „Стратегията „Европа 2020“, нейните инициативи и насоките за изпълнението є сочат знанието като център на стремежа на ЕС за постигане на интелигентен, устойчив и включващ растеж. Многогодишната финансова рамка 2014 – 2020 г. подкрепя изпълнението на Стратегията със значително увеличаване на бюджета за инвестиции в образование, научни изследвания и иновации. Причината за това е, че образованието, и в частност висшето образование и неговите връзки с научните изследвания и иновациите, играят важна роля за личния и обществения напредък и за създаването на висококвалифициран човешки капитал, както и на свободно изразяващи се граждани, от които Европа се нуждае за създаване на работни места, постигане на икономически растеж и осигуряване на благоденствие. Затова институциите за висше образование са ключови партньори в осъществяването на стратегията на Европейския съюз за напредък и запазване на растежа“14) .

Като отбелязва, че отговорността за реформиране на висшето образование принадлежи изцяло на страните – членки на Съюза, Комисията посочва, че предизвикателствата и политиките, които трябва да бъдат приложени, надскачат националните граници и затова за постигане на стратегическите цели на Съюза е необходимо да бъдат извършени редица реформи в националните системи за висше образование. „За да се постигне възможно най-голям принос на европейските системи за висше образование към интелигентния, устойчив и приобщаващ растеж, са необходими реформи в основни области: увеличаване на броя на завършващите висше образование на всички нива; повишаване на качеството и значимостта на развитието на човешкия капитал във висшето образование; създаване на ефективни механизми за управление и финансиране в подкрепа на отличното качество, както и укрепване на триъгълника на знанието между образованието, изследванията и бизнеса. Освен това международната мобилност на академичния състав и нарастващата интернационализация на висшето образование оказват силно въздействие върху качеството и значението на всички тези ключови области.“15)

Всъщност политиката за реформиране на висшето образование е установена като част от Лисабонската стратегия16) . Програмата за модернизиране от 2011 г. обаче представлява стратегическа концепция за реформиране на висшето образование с конкретни цели и политики за постигането им (табл. 1 – 5).

Според изследователите (De Boer et al., 2012) стратегията за модернизация и съответните политики изправят страните членки пред редица предизвикателства. Като най-голямото сред тях е посочена необходимостта от налагане на стратегически подход и профилиране на висшите училища. За реализирането на подобни цели е необходима широка институционална автономия и възможност за вземане на стратегически решения, свързани с повишаване на конкурентоспособността на висшите училища, а също и финансиране, базирано на резултатите. В тази връзка от особено значение е способността на висшите училища да развият капацитет за стратегическо управление на трансфера на знания, по отношение на научните изследвания, партньорствата с бизнеса и участието в местните икономики. „Тези предизвикателства са ключов елемент в процеса на модернизация: ясна европейска и национални стратегии, политики и инструменти; институционална автономия, стратегиране и профилиране и не на последно място – институционални лидери и мениджъри с капацитет да гарантират, че европейското висше образование ще заеме очакваното от него място при постигането на целите на „Европа 2020“ (De Boer et al., 20: 32).

Гарантиране на качеството на висшето образование

Качеството на висшето образование и гарантирането му придобиват все по-голямо значение най-вече заради интернационализацията на ЕПВО и имплицитно свързаните с този процес основни принципи на ЕПВО, като мобилност, международно признаване, общи дипломи и глобално измерение, а също и с инструментите за реализирането им, като системата за трансфер на кредити (ECTS), националните квалификационни рамки и Европейската квалификационна рамка. Следва да се отбележи, че Болонският процес насърчава политиките за гарантиране на качеството, като за поддържането и гарантирането на качеството е създадена институционална структура. В първите години след Болонската декларация основното внимание е насочено към създаването на национални системи, институции и законодателство за гарантиране на качеството. През 2000 г. е създадена Европейската асоциация за гарантиране на качеството във висшето образование (ENQA), а през 2005 г. са въведени „Стандарти и насоки за осигуряване на качеството в Европейското пространство на висшето образование“. Стандартите съдържат три части – за вътрешно гарантиране на качеството във висшите училища, за външно гарантиране на качеството чрез специални агенции и за гарантиране на качеството в самите тези агенции. За висшите училища стандартите регламентират:

– политики и процедури за гарантиране на качеството;

– одобрение, мониторинг и периодичен преглед на програми и степени;

– оценка на студентите;

– качество на преподаването;

– ресурси за обучение и помощни средства;

– информационни системи;

– публична информация.

Сътрудничеството в европейски мащаб продължава и се утвърждава чрез създаването през 2008 г. на Европейския регистър за гарантиране на качеството във висшето образование (EQAR), в който право да членуват имат всички агенции за оценяване на качеството при покриване на определени критерии.

Според една от дефинициите гарантирането на качеството на висшето образование се определя като „повтарящи се практики за оценка на качеството на някои от дейностите на институциите за висше образование и на структурите, асоциирани с тези практики“ (Westerheijden, 2010). Изследователите посочват, че в основата на гарантирането на качеството в ЕПВО стоят преди всичко комерсиализацията, конкуренцията между висшите училища и интернационалният характер на европейското висше образование. И още по-конкретно управлението на качеството във висшето образование е определено като резултат от действието на външни фактори, свързани с повишените очаквания на студентите като потребители, нарасналите им изисквания за гъвкавост при предоставянето на образование и разрастването на конкуренцията на национално ниво и отвъд националните граници (Becket and Brooks, 2008). Конкуренцията между висшите училища и интернационализацията на висшето образование са посочени като водещ фактор и в стандартите за осигуряване на качеството в ЕПВО: „… европейското висше образование трябва да демонстрира, че приема сериозно качеството на програмите и квалификациите и че има воля да приложи мерки за гарантиране и демонстриране на високо качество. Инициативите и търсенето на качество, идващи отвътре и извън Европа, свързани с интернационализацията на висшето образование, изискват адекватен отговор“17) .

В рамките на ЕПВО гарантирането на качеството се извършва на национално и наднационално ниво от съответните институции. Наднационалното ниво на осигуряване на качеството дава възможност за бенчмаркинг между висшите училища. В някои случаи се прилагат различен тип рейтингови системи. В същото време националните системи за гарантиране на качеството са рефлексия на националните системи за висше образование, т. е. отразяват националните специфики. Затова качеството на висшето образование се управлява чрез политики, разработени на национална база, но съответстващи на стандартите и критериите, зададени от ENQA.

Висшето образование и иновациите

Според стратегията „Европа 2020“ икономиката на знанието и иновациите са основните инструменти за постигането на интелигентен растеж, а реализирането на тази цел трябва да бъде подпомогнато от инициативата „Съюз за иновации“18) и от Стратегията за модернизиране на системите за висше образование в Европа. В тях ЕК определя ролята на висшето образование като основен фактор за развитието на националните иновационни системи и на иновационното сътрудничество в рамките на Съюза19) . По отношение на висшите училища Стратегията за модернизиране на висшето образование насочва към развитие и прилагане на политики за насърчаване на иновациите чрез по-интерактивна среда на обучение и подобрена инфраструктура за трансфер на знания, насърчаване на партньорството и сътрудничеството на институциите за висше образование с бизнеса, насърчаване на разработването на планове за местно и регионално развитие и в частност създаването на регионални центрове за върхови постижения и специализация (табл. 4).

В същото време изследователите (De Boer et al., 2012: 31) правят пряка връзка между обществения натиск за иновации и натиска на пазара за практическо приложение на научните изследвания на висшите училища. Като тенденция се извеждат разширяването на взаимодействието между висшите училища и частния сектор чрез създаването на структурирани партньорства, нови форми на финансиране или на съвместни научни изследвания. Резултатът от подобни взаимодействия е засилването на комерсиализацията на висшите училища, които развиват предприемачески умения за създаване и реализиране на иновации и практически знания и за преподавателска дейност, ориентирана към пазара на труда. Подобни процеси стимулират трансформирането на университетите в икономически субекти и така освен традиционните си функции те развиват и трета мисия, свързана с ангажираност към местните общности в икономически, социален и културен аспект. Така висшите училища придобиват характер на предприемачески организации със социални отговорности, които подпомагат икономиката чрез свързването на знанието и иновациите с бизнеса и останалите субекти, имащи отношение към икономическото развитие (Hill, R. P., 2004). В същото време обаче висшите училища се конкурират помежду си за престиж в наднационален мащаб, тъй като международният престиж е предпоставка за по-нататъшно развитие и дава допълнителни възможности за финансиране, за специализация или за участие в интернационални сътрудничества. Това поставя висшите училища пред предизвикателството да приемат институционални стратегии и политики за повишаване на конкурентността им на европейско ниво (Van Vught, 2009).

Всичко това кара анализаторите да твърдят, че в момента основното предизвикателство пред европейските университети е начинът, по който те ще отговорят на глобалните процеси, произтичащи от взаимодействията им с обществото, от целите и качеството на образованието, което предоставят, от географските му измерения и от ефективността и конкурентността на ЕПВО (Smidt, 2012).

Едно от последните изследвания в областта на висшето образование в голяма степен очертава посоката, в която висшите училища биха могли да намерят възможни решения на тези въпроси. Според редовния доклад на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие „Състоянието на висшето образование – 2014 г.“ (Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), 2014), идентичността на висшите училища като институции се намира във фаза на дълбоки мутации, по-родени от променящата се среда и повишените изисквания към тях. Този процес е насочен преди всичко към търсене на начини за повишаване на организационната ефикасност и разработване и прилагане на иновации, свързани с институционалното функциониране на висшите училища. Като възможно решение анализаторите посочват прилагането на бизнес модели в организационното изграждане и институционалното функциониране на висшите училища като основен инструмент за промотиране и прилагане на иновативни решения във висшето образование.

Идентифицирани сфери, даващи възможност за прилагане на иновации

– Предлагана стойност

Предлаганата стойност определя силните страни и уникалните характеристики на висшето училище, като целта е да бъдат подчертани конкурентните му предимства в сравнение с другите организации. Ползите от този модел са свързани с правилно насочване на ресурсите, фокусиране върху силните страни и постигане на високо качество в определени функции (обучение, научни изследвания, иновации и т. н.) или области на науката (хуманитарни, природни, обществени, технически). Резултатът от прилагането на този модел е постигане на специализация на висшето училище, която би подпомогнала различните заинтересовани страни в избора им на институция, предоставяща образование, или партньор за бизнес, научни изследвания и т. н. Трудностите при прилагането му се отнасят до степента на уеднаквяване на предлаганата стойност със стратегическите цели на висшето училище до постигането на съответствие със съответната образователна система, имат отношение към мобилността на студентите и доколко допринасят за оценката и управлението на организационните рискове.

– Структура на разходите

Намаляването на ресурсите за висше образование и общественият натиск за идентифициране на ефективни модели за намаляване на разходите при запазване на качеството представляват повсеместна тенденция. Един от най-разпространените модели за намаляване на разходите са различните видове законодателни мерки или облекчения, предприемани от националните правителства. Друг вариант е внедряването на информационни технологии в процеса на обучение от самите висши училища. Наблюденията обаче показват, че този модел невинаги има желания ефект за намаляване на разходите в дългосрочен план, т. е. прилагането на ИКТ подпомага ефикасността и качеството, но невинаги и ефективността на обучението.

– Приходите

Като правило, повечето приходи на висшите училища са от публични източници. През последните години обаче се наблюдава намаляване на публичното финансиране и преход към финансиране от частни източници – например такси за обучение. Една от причините за това е споделената финансова тежест между обществото и студентите – последните получават преки ползи от образованието си, а висшите училища придобиват финансова устойчивост и постигат ефективност. Таксите за обучение обаче не са еднозначни по характер. От една страна, те са предпочитан начин за набиране на средства заради намалялото публично финансиране, но от друга – представляват пречка пред достъпа до образование.

Друг подход за финансиране е набирането на средства от частни институции. За целта висшите училища набират средства от дарения или извършват стопанска дейност по договори с частни партньори за изследвания, обучения, създаване на продукти или услуги. Като алтернативен вариант са посочени държавни схеми за финансиране в зависимост от резултатите. Проблемите при прилагането на такива схеми са свързани обаче най-вече с администрирането или с ефективността поради недобър дизайн и трудности при отчитането на резултатите.

– Негативни въздействия на реформите в модела на финансиране

Европейските висши училища масово срещат вътрешни проблеми при опитите си да променят моделите на финансиране. Те варират от неадекватни структури и процеси за управление до липса на информация за възможни приходи, генерирани от алтернативни източници, която пречи при вземането на стратегически решения. Друг вътрешен проблем е липсата на умения и експертиза на управленско ниво за въвеждане на диверсификация на приходите. В отделни случаи подобни модели се прилагат, но поради лошо управление резултатите са твърде ниски. Нещо повече, на много места въвеждането на дейности, генериращи приходи, води до вътрешно напрежение в академичната общност.

Всичко това налага създаването на по-благоприятни условия за диверсифициране на приходите на висшите училища. За целта е необходимо да се подобрят регулаторните рамки и възможностите за финансиране и да бъдат приети правителствени стимули за финансова диверсификация. Анализаторите подчертават обаче, че „твърде често реформите в системите за финансиране имат неочаквани ефекти. Деликатният баланс между публичните и институционалните цели налага подходящ политически микс, който да комбинира класически концепции за отчетност и автономия с нови, иновативни политики, насочени към подпомагане на висшите училища в конкурентната, рязко променяща се среда“ (OECD, 2014: 8).

2. Публичните политики за висше образование в България

Посочените тенденции и свързаните с тях предизвикателства са факторите, които създават сложната и комплексна среда, в която функционират националните системи за висше образование. Съществен фактор, свързан с развитието на сектора, е и двустепенната система за управление на висшето образование. Както е известно, всяка от страните членки на ЕС разполага с автономност по отношение на образователната си система (включително и по отношение на висшето образование), а осигуряването на релевантност с европейските политики се осигурява в рамките на отворения метод на координация20) . На европейско ниво Европейската комисия задава общите цели на Съюза и инициира политически инициативи, които кореспондират на национално ниво с конкретни цели и механизми за изпълнение, със социални, икономически и културни особености на националните системи за висше образование.

Към момента европейските цели и политики в сферата на висшето образование са транспонирани или създадени в България чрез няколко основни програмни и стратегически документа. Това са „Програма на правителството за стабилно развитие на Република България за периода 2014 – 2018 г.“21) , „Стратегия за развитие на висшето образование в Р България за периода 2014 – 2020 г.“22) , „Национална стратегия за развитие на научните изследвания 2020“23) и финансовият инструмент Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014 – 202024) .

Тук е необходимо да се уточни, че идентифицираните по-долу политики са по-скоро политически инициативи, отразяващи определен по-литически момент. Настоящото българско правителство е в началото на управлението си и през февруари кабинетът навърши 100 дни. Тоест на този етап става въпрос по-скоро за политически намерения (а те са част от публичните политики), които се очаква да бъдат реализирани. Освен че на този етап имат хипотетичен характер, тези инициативи са също така индикативни, тъй като към момента те само са записани в програмата за управление и осъществяването им предстои. От това произтича и следващата особеност на заявения политическия микс – хоризонтът на осъществяване на политиките. Това изследване се фокусира върху краткосрочните инициативи, тъй като те са записани в програмата за управление като непосредствени приоритети на кабинета. Що се отнася до политиките, които трябва да бъдат реализирани в средносрочен план, те са заложени в стратегиите за висше образование и за развитие на научните изследвания и тепърва ще става ясно дали и в каква степен ще бъдат реализирани.

За целите на настоящото изследване политическите инициативи са съотнесени към тенденциите и политиките, предложени от Европейската комисия, за да бъдат илюстрирани обхватът, релевантността и кохерентността на политиките в България с политиките на Съюза в областта на висшето образование. Сравнителният анализ показва наличието на относително добре развити политики в определени направления и сериозни дефицити в други сфери, което прави политическия микс по-скоро небалансиран.

Налице са редица подобни примери. Политиките за интернационализация на висшето образование са сравнително добре формулирани и описани, а в същото време, независимо от наличието на европейска стратегия за придаване на глобални измерения на висшето образование, напълно липсват каквито и да е политики, свързани с глобализацията. Подобни диспропорции се наблюдават и по отношение на политиките за модернизиране на системите за висше образование. Липсват изцяло политики, насочени към увеличаване на дела на завършващите висше образование, което е една от основните цели както на стратегията „Европа 2020“, така и на Националната програма за развитие „България 2020“25) . Не са предвидени политики за усъвършенстване на управлението и финансирането на висшите училища от гледна точка на определянето на цената на образованието, улесняването на достъпа до алтернативни източници на финансиране, разработване на стратегии или въвеждане на професионален мениджмънт. Като сходна мярка е записано въвеждането на модела на предприемаческия университет, което обаче е възприемано по-скоро като политика за прилагането на иновации във висшите училища. Подобно намерение е и обвързването на минимум 50% от субсидията за обучение с качеството на образованието, като част от мерките за стимулиране на качеството, които впрочем са диференцирани и описани подробно. Също така детайлно са визирани и бъдещите политики в подкрепа на мобилността и триъгълника на знанието. Особено внимание е отделено и на стимулирането на взаимодействието между висшето образование и бизнеса и връзката с пазара на труда.

От анализа на политиките за развитие на висшето образование в България и сравнението им с европейските политики може да се заключи, че планираният за изпълнение политически микс е небалансиран и страда от дефицити. Изтъкнатите по-горе примери показват, че макар и да се доближават по обхват и релевантност до редица европейски политики, българските политически инициативи страдат от липса на кохерентност с политическите цели на ЕС. Това се изразява както в пълната липса на действие на определени политики (например за модернизиране на управлението на висшите училища), така и в недоразвити или с частично маркирани политически намерения (свързани с интернационализацията на висшето образование). Дисбалансът и различната степен на разработка на политики в цели направления създава впечатлението за хаотичност и липса на визия за развитието и управлението на висшето образование. Разбира се, политическият микс, описан в управленската програма на кабинета, би могъл да бъде усъвършенстван чрез допълване и доразработване на политики, съответстващи на стратегиите за развитие на висшето образование и на научните изследвания, но това би изисквало различен подход и възприемане на други модели за разработване на политики.

Причините за тези недостатъци биха могли да бъдат търсени в няколко посоки. Според изследователите (Стефанов, 2013) процесът на формиране на политики в България има няколко съществени недостатъка.

– Политиките не се обсъждат предварително със заинтересованите групи, липсва предварителна оценка на общественото мнение и не се извършва предварителна оценка на потенциалното въздействие на политиките.

– При стратегическото планиране не се отчита конкурентният контекст, което се отразява негативно върху политиките.

– Практикуване на „индустрия на стратегиите“ – липса на цялостен подход и стандарти за изработване, координация и контрол върху изпълнението на стратегиите, което води до наличие на многобройни и несвързани помежду си стратегии на национално ниво и на ниво координация с ЕС.

– Склонност към периодично актуализиране на стратегиите и политиките вместо разработване на сценарии.

Преодоляването на тези недостатъци би довело в голяма степен до по-добряване на процеса на формиране публичните политики, имащи отношение към висшето образование, макар че степента на подобрение и на въздействие на политиките би могла да се оцени едва след тяхното провеждане.

Възможно решение за подобряване на политическия микс би било прилагането на плуралистичния модел, при който публичните политики се разработват „от долу нагоре“, давайки възможност на идентифицираните от гражданите и техните групи проблеми да влязат в дневния ред на институциите и да станат обект на публични политики. При този модел формирането на политиките се извършва от мрежи от влиятелни обществени групи, които трансформират проблемите или интересите си в публично действие. В този модел държавната администрация е един от участниците в процеса и играе ролята на координатор, а не на непосредствен автор на публичните политики (Томова, 2008, 2011).

Според друг, не толкова популярен, но с редица достойнства модел, публичните политики се измерват със създадената от тях публична полза. При този подход публичната полза е определена като главен критерий при анализа на алтернативите в процеса на разработване на политиките, които се оценяват в зависимост от способността им да произвеждат резултати, да създават публични услуги или да генерират обществено доверие в управлението. В рамките на този модел публичният интерес е възприеман като стратегическа цел на управлението, чрез която се решават обществени проблеми (Burnham & Horton, 2013: 42).

Със сигурност и двата модела имат своите преимущества и недостатъци и е възможно прилагането на определени варианти или комбиниране на елементи от двата модела. По отношение на българските условия обаче плуралистичният подход е с по-висока степен на приложимост, тъй като определянето на публичната полза е възприемано по-скоро като прерогатив на политическите партии, а не на държавната администрация. Във всеки случай, използването на модела на публичната полза би подпомогнало управлението на висшето образование и би допринесло за създаването на проблемно ориентирани секторни политики.

3. Заключение

При възприемането на подобен подход публичните политики биха обхванали проблеми на българското висше образование, които не се наблюдават в настоящия политически микс. Тези проблеми са свързани най-вече с модернизирането на висшите училища и с прилагането на стратегическо управление, бизнес подходи за иновативно управление на университетите, въвеждането на професионален мениджмънт, включващ външно участие в управлението на висшите училища, определяне на цената на образованието и предлаганата стойност, диверсифициране на източниците на финансиране, постигане на върхови постижения чрез специализация, по-голяма отчетност пред обществото и не на последно място – засилване на третата им мисия, произтичаща от ангажиментите им към местните общности в икономически, социален и културен аспект.

БЕЛЕЖКИ

1. European Commission (2010a) EUROPE 2020 – Astrategy for smart, sustainable and inclusive growth, Communication from the Commission, COM (2010) 2020 final, Brussels: European Commission.

2. Council (2009) Council conclusions of 12 May 2009 on a strategic framework for European cooperation in education and training (‘ET 2020’), Notices from European union institutions and bodies, (2009/C 119/02) .

3. The Bologna Declaration of 19 June 1999. Joint declaration of the European Ministers of Education.

4. Budapest-Vienna Declaration on the European Higher Education Area, March 12, 2010.

5. Пак там, стр. 2.

6. Towards the European Higher Education Area: responding to challenges in a globalised world, 18 May, 2007, 5.

7. Communiqué of the Conference of European Ministers Responsible for Higher Education, Leuven and Louvain-la-Neuve, 28 – 29 April 2009, 4.

8. Пак там, стр. 4.

9. Making the Most of Our Potential: Consolidating the European Higher Education Area. Bucharest Communiqué, April 2012 .

10. Mobility strategy 2020 for the European Higher Education Area (EHEA), Bucharest, 2012 .

11. European Commission (2013) European higher education in the world, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2013) 499 final, Brussels: European Commission .

12. Пак там, стр. 14.

13. European Commission (2011) Supporting growth and jobs – An agenda for the modernisation of Europe’s higher education systems, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM (2011) 567 final, Brussels: European Commission.

14. Пак там, стр. 2.

15. Пак там, стр. 3.

16. European Commission (2003a) Investing efficiently in education and training: An imperative for Europe, Communication from the Commission, COM (2003) 779 final, Brussels: European Commission;

– European Commission (2003b) The role of universities in a Europe of knowledge, Communication from the Commission, COM (2003) 58 final, Brussels: European Commission;

– European Commission (2005) Mobilising the brainpower of Europe: enabling European universities to make their full contribution to the Lisbon Strategy, Communication from the Commission, COM (2005) 152 final, Brussels: European Commission;

– European Commission (2006) Delivering on the modernisation agenda for universities: education, research and innovation, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, COM(2006) 208 final, Brussels: European Commission;

– European Commission (2008) On the Council Resolution of 23 November 2007 on Modernising Universities for Europe’s competitiveness in a global knowledge economy, Report from the Commission to the Council, COM(2008) 680 final, Brussels: European Commission;

– Council (2007) Council resolution on Modernising universities for Europe’s competitiveness in a global economy, Brussels: Council of the European Union.

17. ENQA report on Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area, European Association for Quality Assurance in Higher Education, 2009, Helsinki, p. 10.

18. European Commission (2010b) Europe 2020 Flagship Initiative Innovation Union, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European economic and social committee and the Committee of the regions, COM(2010) 546 final, Brussels: European Commission.

19. Пак там, стр. 3.

20. Council (2009) Council conclusions of 12 May 2009 on a strategic framework for European cooperation in education and training (‘ET 2020’), Notices from European union institutions and bodies, (2009/C 119/02), стр. 2.

21. Приета с Решение № 42 на Министерския съвет от 26.01.2015 г.

22. Одобрена с Решение на Министерския съвет N 683/02.10.2014 г.

23. Одобрена с Решение на Министерския съвет No 737/30.10.2014 г.

24. http://sf.mon.bg/?go=news&p=detail&newsId=308 (към 20.02.2015 г.)

25. Приета с Решение на Министерския съвет № 1057 от 20.12.2012 г.

ЛИТЕРАТУРА

Стефанов, А. (2013). Проблеми при формирането на публичните политики в България. Сборник с доклади от международна кръгла маса, НБУ, 1 – 11.

Томова, Т. (2008). Изработване на политики, програми, проекти. Българско училище за политика. София.

Томова, Т. (2011). Концепцията за политиките между идеологията на свободната конкуренция и рационалността на публичното управление. Публични политики, 2, 17 – 34, София.

Becket, N., & Brooks, M. (2008). Quality Management Practice in Higher Education – What Quality Are We Actually Enhancing? Journal of Hospitality, Leisure, Sport and Tourism Education 7(1), p. 40 – 54.

Bileviciute, E., & Zaleniene, I. (2013). Reformation of higher education in Europe: essential benchmarks and insight in reforming the national education system. European Scientific Journal, vol.9, No.10.

Burnham, J., & Horton, S. (2013). Public management in the United Kingdom: A new introduction. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

de Boer, H., Bloed, B., Eworth, P., Westerheijden, D., & File, J. (2012). Engaging in the Modernisation Agenda for European Higher Education, Center for higher education policy studies, University of Twente (NL).

De Wit, H. (2010). Internationalisation of Higher Education in Europe and its assessment, trends and issues. Accreditation Organisation of the Netherlands and Flanders, Den Haag.

De Wit, H. (2011). Globalisation and Internationalisation of Higher Education [introduction to online monograph]. Revista de Universidad y Sociedad del Conocimiento (RUSC). Vol. 8, No 2, pp. 241 – 248. UOC.

Retrieved from http://rusc.uoc.edu/ojs/index.php/rusc/article/view/v8n2dewit/v8n2-dewit-eng ISSN 1698-580X.

Gidley, J. M. (2012). Re-imagining the Role and Function of Higher Education for Alternative Futures Through Embracing Global Knowledge Futures. European Higher Education at the Crossroads, Part 2, 1019 – 1039.

Hill, R. P. (2004). The Socially-Responsible University: Talking the Talk While Walking the Walk in the College of Business. Journal of Academic Ethics, 2 (1): 89 – 100.

Huisman, J., Adelman, C., Hsieh, C.C., Shams, F., & Wilkins, S. (2012). Europe’s Bologna process and its impact on global higher education. In D.K. Deardorff, H. de Wit, J.D. Heyl, and T. Adams (eds.). The SAGE Handbook of International Higher Education, pp. 81 – 100. Thousand Oaks: Sage Publications.

Knight, J. (2003). Updated internationalization definition. International Higher Education, 33, 2 – 3.

Knight, J. (2004). Internationalization Remodeled: Definition, Approaches, and Rationales. Journal of Studies in International Education, 8, 1, 5 – 31.

Knight, J. (2008). Higher Education in Turmoil. The Changing World of Internationalization, Global Perspectives on Higher Education, V. 13

Knight, J., & de Wit, H. (Eds.). (1997). Internationalization of higher education in Asia Pacific countries. Amsterdam: European Association for International Education.

Mayer, P. & Ziegele, F. (2009). Competition, Autonomy and New Thinking: Transformation of Higher Education in Federal Germany. Higher Education Management and Policy, V. 21/2

Mitchell, D. E. & Nielsen S. Y. (2012). Internationalization and Globalization in Higher Education. Globalization – Education and Management Agendas, Dr. Hector Cuadra-Montiel (Ed.), ISBN: 978953-51-0702-6, InTech, DOI: 10.5772/48702. Available from: http:// www.intechopen.com/books/globalization-education-and-managementagendas/internationalization-and-globalization-in-higher-education

Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). (2014). The State of Higher Education – 2014, Executive summary. OECD Higher Education Programme. Retrieved from www.oecd.org/ edu/imhe

Westerheijden, D. (2010) Internatonalisation and its quality assurance. A thematic report produced for the third conference of the MODERN project. CHEPS.

Slaughter, S. & Rhoades, G. (2004). Academic capitalism and the new economy: Markets, state and higher education. Baltimore, MD: JohnsHopkinsUniversity Press.

Smidt, H. (2012). Education as Transformation – Transforming European Higher Education. European Higher Education at the Crossroads, Part 2, 1141 – 1152.

Van Vught, F. (2009). The EU Innovation Agenda: Challenges for European Higher Education and Research. Higher Education Management and Policy, OECD, V. 21/2, 13 – 35

Wilkoszewski, H. & Sundby, E. (2014). “Steering from the Centre: New Modes of Governance in Multi-level Education Systems”, OECD Education Working Papers, No. 109, OECD Publishing, Paris.

Zgaga, P. (2012). Reconsidering the EHEA Principles: Is There a “Bologna Philosophy”? European Higher Education at the Crossroads, Part 1, 17 – 39.

REFERENCES

Stefanov, A. (2013). Problemi pri formiraneto na publichnite politiki v Balgariya. Sbornik s dokladi ot mezhdunarodna kragla masa, NBU, 1-11.

Tomova, T. (2008). Izrabotvane na politiki, programi, proekti. Balgarsko uchilishte za politika. Sofiya.

Tomova, T. (2011). Kontseptsiyata za politikite mezhdu ideologiyata na svobodnata konkurentsiya i ratsionalnostta na publichnoto upravlenie. Publichni politiki, 2, 17 – 34, Sofiya.

Becket, N., & Brooks, M. (2008). Quality Management Practice in Higher Education – What Quality Are We Actually Enhancing? Journal of Hospitality, Leisure, Sport and Tourism Education 7(1), p. 40 – 54.

Bileviciute, E., & Zaleniene, I. (2013). Reformation of higher education in Europe: essential benchmarks and insight in reforming the national education system. European Scientific Journal, vol.9, No.10.

Burnham, J., & Horton, S. (2013). Public management in the United Kingdom: A new introduction. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

de Boer, H., Bloed, B., Eworth, P., Westerheijden, D., & File, J. (2012). Engaging in the Modernisation Agenda for European Higher Education, Center for higher education policy studies, University of Twente (NL).

De Wit, H. (2010). Internationalisation of Higher Education in Europe and its assessment, trends and issues. Accreditation Organisation of the Netherlands and Flanders, Den Haag.

De Wit, H. (2011). Globalisation and Internationalisation of Higher Education [introduction to online monograph]. Revista de Universidad y Sociedad del Conocimiento (RUSC). Vol. 8, No 2, pp. 241 – 248. UOC. Retrieved from http://rusc.uoc.edu/ojs/index.php/rusc/article/view/v8n2dewit/v8n2-dewit-eng ISSN 1698-580X.

Gidley, J. M. (2012). Re-imagining the Role and Function of Higher Education for Alternative Futures Through Embracing Global Knowledge Futures. European Higher Education at the Crossroads, Part 2, 1019 – 1039.

Hill, R. P. (2004). The Socially-Responsible University: Talking the Talk While Walking the Walk in the College of Business. Journal of Academic Ethics, 2 (1): 89 – 100.

Huisman, J., Adelman, C., Hsieh, C.C., Shams, F., & Wilkins, S. (2012). Europe’s Bologna process and its impact on global higher education. In D.K. Deardorff, H. de Wit, J.D. Heyl, and T. Adams (eds.). The SAGE Handbook of International Higher Education, pp. 81 – 100. Thousand Oaks: Sage Publications.

Knight, J. (2003). Updated internationalization definition. International Higher Education, 33, 2 – 3.

Knight, J. (2004). Internationalization Remodeled: Definition, Approaches, and Rationales. Journal of Studies in International Education, 8, 1, 5 – 31.

Knight, J. (2008). Higher Education in Turmoil. The Changing World of Internationalization, Global Perspectives on Higher Education, V. 13

Knight, J., & de Wit, H. (Eds.). (1997). Internationalization of higher education in Asia Pacific countries. Amsterdam: European Association for International Education.

Mayer, P. & Ziegele, F. (2009). Competition, Autonomy and New Thinking: Transformation of Higher Education in Federal Germany. Higher Education Management and Policy, V. 21/2

Mitchell, D. E. & Nielsen S. Y. (2012). Internationalization and Globalization in Higher Education. Globalization - Education and Management Agendas, Dr. Hector Cuadra-Montiel (Ed.), ISBN: 978953-51-0702-6, InTech, DOI: 10.5772/48702. Available from: http:// www.intechopen.com/books/globalization-education-and-managementagendas/internationalization-and-globalization-in-higher-education

Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). (2014). The State of Higher Education - 2014, Executive summary. OECD Higher Education Programme. Retrieved from www.oecd.org/edu/imhe

Westerheijden, D. (2010) Internatonalisation and its quality assurance. A thematic report produced for the third conference of the MODERN project. CHEPS.

Slaughter, S. & Rhoades, G. (2004). Academic capitalism and the new economy: Markets, state and higher education. Baltimore, MD: JohnsHopkinsUniversity Press.

Smidt, H. (2012). Education as Transformation – Transforming European Higher Education. European Higher Education at the Crossroads, Part 2, 1141 – 1152.

Van Vught, F. (2009). The EU Innovation Agenda: Challenges for European Higher Education and Research. Higher Education Management and Policy, OECD, V. 21/2, 13 – 35

Wilkoszewski, H. & Sundby, E. (2014). “Steering from the Centre: New Modes of Governance in Multi-level Education Systems”, OECD Education Working Papers, No. 109, OECD Publishing, Paris.

Zgaga, P. (2012). Reconsidering the EHEA Principles: Is There a “Bologna Philosophy”? European Higher Education at the Crossroads, Part 1, 17 – 39.