2020/3, стр. 223 - 236

ЕВРОПЕЙСКИТЕ ФОНДОВЕ И ФИНАНСИРАНЕ НА ВИСШЕТО ОБРАЗОВАНИЕ В БЪЛГАРИЯ

Резюме: Висшето образование е основна област в обществения живот, която е предназначена да осигурява висококвалифицирани човешки ресурси. Неговото развитие е пряко свързано с финансирането на разходите за обучение, за изследвания и иновации. Целта на авторите е да изследват състоянието на финансирането на висшето образование у нас и на тази основа да очертаят основните тенденции и възможностите за увеличаване финансирането на висшите училища от европейските фондове. Използвани са методи за анализ на статистически редове, като средни величини, базисни и верижни темпове на растеж и др. Изведени са основни тенденции и са посочени препоръки за увеличаване на европейското финансиране на висшите училища.

Ключови думи: висше образование; финансиране; европейски фондове

Въведение

Във всички държави търсенето на висококвалифицирани специалисти, от една страна, нараства, а от друга – се променя, като към 2025 г. се очаква половината от работните места да изискват високи квалификации, свързани с дигиталните технологии. Нашата страна ще има нужда от квалифицирани човешки ресурси, които да могат да разработват технологии на съвременно равнище и да намират ефективни решения. В тази връзка, висшето образование има важна роля във формирането на висококвалифицирани и социално ангажирани специалисти.

Държавните институции и ръководствата на висшите училища имат отговорности за развитието на българското висше образование. Висшите училища трябва да отговорят на съвременните предизвикателства, свързани с организиране на системата за висшето образование (ВО) за получаване на качествено висше образование и високо ниво на изследванията и иновациите. Те трябва да са осигурени с финансиране, ориентирано към устойчиво развитие и качествени резултати на изхода. Висшето образование в цяла Европа е изправено пред редица предизвикателства и сложна финансова ситуация (Bennetot, Claeys-Kulik & Estermann, 2015). Това е приложимо и за висшите училища в България.

Marsikova и Urbanek (2013) задават въпроса дали държавата трябва да отделя повече средства и да ги инвестира във висшето образование поради значението му за развитието на човешките ресурси, а те, от своя страна, са един от важните фактори за икономически растеж. В своята монография те привеждат аргументи и доказват тази връзка, позовавайки се на изследвания и на други автори.

Европейският съюз чрез своите фондове и програми подпомага висшето образование на държавите членки в усилията им да провеждат образователни реформи. Европейското финансиране на висшето образование е предназначено да подпомогне процесите за реализация на инициативите на ЕС в областта на висшето образование.

Целта на авторите е да изследват състоянието на финансирането на висшето образование у нас и на тази основа да очертаят основните тенденции и възможности пред българските висши училища за увеличаване на финансирането от европейските фондове и програми.

Обект на анализ е държавното и европейското финансиране на висшите училища (ВУ) в България, като фокусът е към последното като фактор за формиране и подобряване на образователната инфраструктура, академичния състав и научните изследвания и иновациите.

Държавното финансиране на ВУ включва следните основните групи разходи: а) разходи за обучение; б) разходи за научна дейност; в) разходи за издаване на учебници и научни трудове; г) социални битови разходи; д) капиталови разходи (Закон за висшето образование, чл. 91).

В рамките на някои програми, финансирани с Европейски средства, ВУ могат да търсят финансова подкрепа за посочените групи разходи, под формата на безвъзмездна помощ като за целта те разработват проектни предложения и се конкурират с всички останали висши училища, които участват в съответната процедура за подбор.

1. Методология

За целите на анализа са използвани вторични количествени данни. Използваните източници на вторична информация могат да се обобщят в две групи: а) статистически организации: „Евростат“ и Национален статистически институт (НСИ); б) държавни институции: Министерство на финансите, Министерство на образованието и науката и органи – част от националната рамка на Политиката за сближаване. Изследван е период, който обхваща двата програмни периода по отношение на възможностите за проектно финансиране: 2007 – 2013 и 2014 – 2020, а статистическата информация за държавното финансиране на ВУ е за десетгодишен период: от 2007 г. до годината, за която има наличните данни за съответните показатели в „Евростат“ и НСИ.

Тенденциите в развитието на финансирането на българските висши училища, в частност на получената подкрепа от европейски фондове и програми за изпълнение на проекти, са проследени чрез някои основни методи за анализ на статистически редове, като средни величини, базисни и верижни темпове на растеж. Други методи, използвани за изследване на проблема и формулирането на изводите и препоръките, са тематичен и контент анализ.

2. Финансиране на висшето образование в България

На територията на България функционират общо 51 висши училища, като малко над една четвърт от тях са частни, а останалите (73%) са държавни (вж. табл. 1). По данни на Регистъра на висшите училища в България университетите са 30, като 25 са държавни и 5 частни, специализираните висши училища са 18, в т.ч. 6 частни, а самостоятелните колежи са 3 и всички са частни.

Налице е известен дисбаланс в териториалното разпределение на висшите училища. Почти половината от висшите училища (22 ВУ, или 43%) са съсредоточени в столицата, където по данни на НСИ за 2018 г. живее около 18% от населението на страната. По отношение на мрежата от ВУ по форма на собственост се вижда, че в София са 50% от държавните ВУ и само 25% от частните. Следователно този дисбаланс е сериозно изразен при държавните висши училища, докато частните ВУ са по-равномерно разпределени на територията на страната.

Източник: Регистър на висшите училища, http://rvu.mon.bg/

В Стратегията за развитие на висшето образование (2014) е отбелязано, че държавата не осъществява контрол върху количествения растеж на мрежата от висши училища. Това се потвърждава от ретроспективните данни за създадените и преобразуваните висши училища през последните 30 години. През годините след 1989 г. мрежата от ВУ се увеличава главно заради създаването на частните ВУ и както знаем, пазарът, в лицето на търсенето и предлагането, определя и регулира броя на пазарните субекти в дадена сфера. Освен това за последните 16 години се е създало само едно ново частно висше училище. През последните години няма нови ВУ, но се забелязва тенденция на преструктуриране на частните: четири от съществуващите към 2014 г. седем частни самостоятелни колежа са трансформирани в специализирани висши училища.

Данните за броя на студените във ВУ (вж. фиг. 1) за период от дванайсет учебни години (от учебната 2007/2008 до учебната 2018/2019) сочат ясна тенденция на тяхното намаляване. Съпоставянето на броя на студените в началото и в края на изследвания период показва, че те са с 37 хил. по-малко, или това е намаление с 14,3%.

Данните сочат, че до учебната 2013/2014 година броят на студените в държавните ВУ, макар и с намаляващи темпове, се увеличава, след което е налице траен спад на студентите средногодишно с 3,3%. Тази тенденция в края на разглеждания период довежда до 10 хил. студенти по-малко в държавните ВУ, или това е намаление с 5,1% спрямо учебната 2007/2008.

За периода от 2007 до 2018 г. средният относителен дял на студентите в частните ВУ спрямо броя на всички студенти е 17%, като през първата половина на изследвания период той е около 20%, а през последните шест години спада до 14%. През учебната 2018/2019 студентите в частните ВУ са с почти 27 хил. по-малко, отколкото през 2007/2008, което е около 50% намаление.

Следователно 2/3 от общото намаляване на броя на студените се дължи на отлив на студенти от частните ВУ, докато броят на студентите в държавните висши училища остава относително постоянен.

Посоченото понижение на броя на студентите е следствие на намаления брой на кандидат-студентите, за което традиционно се посочват следните три причини: а) влошената демографска ситуация: б) образователната емиграция; в) наличието на социални проблеми, които не позволяват продължаване на образованието (Стратегия за развитие на ВО, 2014). На практика, броят на кандидат-студентите е в пряка връзка с броя на завършилите средно образование. По данни на НСИ през разглеждания период техният брой е намалял значително от 77 057 завършили средно образование през 2007 г. до 49 504 през 2018 г., или това е спад с 35,8%. Съпоставено с намалението в броя на студентите за същия период с 14,3%, можем да направим извода, че е налице устойчив интерес към българското висше образование. В подкрепа на това твърдение са и стойностите на нетния коефициент на записване на населението1), които са относително стабилни и варират през последните 5 години от 43,9% до 44,2%.

Една от заложените в Стратегията за развитие на ВО (2014) конкретни цели е свързана с повишаване качеството на висшето образование, а връзката между разходите за образование и неговото качество е неоспорима. Разходите за висше образование (публични и частни) като абсолютна стойност се покачват плавно в разглеждания период 2007 – 2016 г. (вж. табл. 2), но запазват своя относителен дял от всички разходи в размер на около 31,5%. Положително е, че през 2016 г. разходите на един студент са се покачили с около 45% спрямо 2007 г., но това основно се дължи на намаляване броя на студените, а не на увеличаване на издръжката. Относителният дял на публичните и частните разходи за висше образование от БВП също е относително постоянен и е около 1,3%.

В периода 2010 – 2019 г. паралелно с нарастването на общия обем на разхо дите и трансферите в държавния бюджет се увеличават и трансферите към държав ните висшите училища (вж. табл. 3), но се запазва почти постоянен тех ният относителен дял спрямо общите разходи на държавния бюджет (около 2%).

За да направим оценка на равнището на заделяните публични средства за висшето образование у нас, е целесъобразно да сравним България с другите държави членки на ЕС. По данни на „Евростат“ публичните разходи за висше образование в ЕС-28 през 2015 г. се равняват на 1,23% от БВП, докато разходите от публични източници на средства за образователните институции от мрежата на висшето образование за България възлизат на едва 0,65% от БВП, което е два пъти по-малко от средното равнище за ЕС. Най-високите публични разходи за висше образование спрямо БВП се отчитат в скандинавските страни Швеция и Финландия (по 1,89% от БВП), Австрия (1,80%) и Норвегия (1,63%), където също се наблюдават относително високи нива. В повечето държави членки на ЕС публичните разходи за висше образование варират между 1,18% и 1,45% от техния БВП. България заема последното място, като преди нея се нареждат Румъния, Унгария и Гърция.

Друг основен показател, който показва нивото на публичните разходи за висшето образование, са годишните публични разходи на един студент. Средно за ЕС-28 през 2015 г. по данни на „Евростат“ годишните публични разходи на един студент са 11 668,7 евро. Най-високите публични разходи на един студент през 2015 г. сред държавите членки на ЕС се наблюдават в Люксембург (42 134,2 евро), следвана от Великобритания (25 290,7 евро), високи нива на този показател се наблюдават в скандинавските страни Швеция (23 304,6 евро) и Финландия (15 994,4 евро). Публичните разходи на един студент в България са в размер на 2340,4 евро/годишно. Това е 5 пъти по-малко от средноевропейското ниво и 18 пъти по-малко от Люксембург. Близки до България са разходите в Гърция (2162,7 евро) и Румъния (2510,7 евро).

Приведените данни и направеният анализ сочат, че не се изпълнява заложената в Стратегията за развитие на ВО (2014) мярка за ежегодно повишаване размера на финансовите средства за ВО като дял от БВП. Сравнението със страните от ЕС ясно показва, че висшето образование в България силно се нуждае от финансова подкрепа. Предвид, че средствата за висшето образование са ограничени в рамките на наличния публичен ресурс, следва да се търсят други източници на външно финансиране. Такава възможност са европейските фондове и програми.

3. Европейско финансиране за българското висше образование

След присъединяването на България към ЕС основният външен ресурс, на който всички публични органи в страната ни, в т.ч. и българското висше образование, разчитат, са европейските фондове и програми.

Европейските фондове и програми, включени в Многогодишните финансови рамки (МФР) 2007 – 2013 и 2014 – 2020, са много и покриват широк кръг от области на приложение и подкрепа, определени като стратегически за ЕС. Българските висши училища попадат в допустимата категория бенефициенти на програмите от областите „Научни изследвания, иновации и конкурентоспособност“ и „Образование“. И през двата програмни периода тези две области са приоритетни за ЕС и за тях е предвиден значителен финансов ресурс, но броят на програмите е различен. Заради един от десетте ключови елемента на Политиката за сближаване – „опростяването на процедурите“, се обединяват някои от програмите, действали през периода 2007 – 2013, и се намалява техният общ брой (вж. фиг. 2). Предвид, че точна информация за проектите, които са финансирани по тези програми, трудно може да бъде събрана и обобщена, поради което не може да се направи оценка на резултатността и въздействието на тези европейски средства върху българското висше образование.

Освен от хоризонталните програми на ЕС висшите училища могат да по-лучат подкрепа за осъществяване на своите проекти по линия на оперативните програми, съфинансирани от два от фондовете от групата на Европейските структурни и инвестиционни фондове, и по-конкретно от Европейския фонд за регионално развитие и Европейския социален фонд.

През програмния период 2007 – 2013 основната оперативна програма, по която българските висши училища са допустима категория бенефициенти, е ОП „Развитие на човешките ресурси“. В рамките на Програмата са стартирани над 10 процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, по които са финансирани проекти за укрепване на капацитета и развитието на ВУ. По тази програма е получавана подкрепа за така наречените „меки“ проекти.

По ОП „Развитие на конкурентоспособност на българската икономика“ ВУ са получили инвестиционна подкрепа за създаване и укрепване на научна инфраструктура и трансфер на иновации по две покани за набиране на проектни предложения.

Подкрепа за реализирането на инвестиционни проекти за подобряване на енергийната ефективност на университетските сгради и модернизиране на физическата среда в библиотеките е получена от 15 университета по ОП „Регионално развитие“ (ОПРР).

През програмния период 2007 – 2013 по всички отворени покани за набиране на проектни предложения, с изключение на тази по ОПРР, където е наложен териториален критерий за допустимост, всички ВУ са имали възможност да подават проекти без ограничения. Този подход дава възможност на управляващите органи да избират между голям брой подадени проектни предложения и да финансират най-качествените, получили високи точки при оценката по същество.

По данни на Информационната система за управление и наблюдение на структурните инструменти на ЕС в България за програмния период 2007 – 2013 реализираните проекти, при които висшите училища са бенефициенти, са общо 267 на обща стойност близо 109 млн. лв., като изплатената безвъзмездна финансова помощ възлиза на 106,5 млн. лв. Тази сума е изплатена на 43 висши училища бенефициенти в рамките на седемгодишния програмен период и представлява около 11% от средногодишните разходи за висше образование за същия период.

През настоящия програмен период 2014 – 2020 българските ВУ са допустими категории бенефициенти по три оперативни програми, като имат достъп до два от фондовете на Политиката за сближаване, а именно:

1. ОП „Наука и образование за интелигентен растеж“, съфинансирана от Европейския социален фонд;

2. ОП „Развитие на човешките ресурси“, съфинансирана от Европейския социален фонд;

3. ОП „Региони в растеж“, съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие.

Справката в Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕС в България 2020 показва, че през настоящия програмен период до м. юли 2019 г. са проведени шест процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по посочените програми, в резултат на което са сключени 38 договора с ВУ 2) на обща стойност близо 231 млн. лв. Средната стойност на един проект е малко над 6 млн. лв., а бенефициенти по договорите са общо 22 висши училища.

Сравнявайки двата програмни периода, можем да направим следните изводи.

1. През настоящия програмен период предвидените европейски средства за развитие на висшето образование са значително в по-голям размер и независимо че програмният период не е приключил, се отчитат два пъти повече договорени средства с ВУ (от 109 млн. лв. на 231 млн. лв.).

2. Двойно е намалял броят на университетите (от 43 на 22), които изпълняват проекти като бенефициенти.

3. Броят на изпълняваните проекти е намалял шест пъти, респективно рязко се е покачила средната стойност на един проект, от 407 хил. лв. на 6 млн. лв.

В табл. 4 и табл. 5 е изведена информация за ВУ, получили най-голямо европейско финансиране през двата програмни периода по показателите брой финансирани проекти и размер на договорените средства. Забелязват се следните съществени различия.

1. Висши училища с доказан капацитет при изготвянето и изпълнението на проекти през периода 2007 – 2013 не са сред най-активните през периода 2014 – 2020, както по отношение на броя на проектите, така и на база договорени средства. Дори част от тези университети не са бенефициенти по нито един проект. Това са Тракийският университет – Стара Загора, Югозападният университет „Неофит Рилски“ и Медицинският университет – Варна.

2. Отчитат се съществени различия както в средната стойност на договорените средства за един проект, така и в общия размер на договореното европейско финансиране от ВУ (табл. 5). Предвид принципа на финансиране, а именно възстановяване на реално извършени от бенефициента разходи, изпълнението на проекти с такива бюджети е изключително предизвикателство за ВУ, тъй като се изискват сериозен финансов капацитет и свободни оборотни средства.

Частните висши училища срещат все по-големи затруднения при по-лучаването на финансова подкрепа за реализация на своите проекти от оперативните програми. Трудно могат да намерят място сред най-добрите за периода 2014 – 2020, тъй като само едно частно висше училище изпълнява проект като бенефициент. За сравнение, през периода 2007 – 2013 дванайсет от общо четиринайсет частни ВУ са получили финансиране от оперативните програми.

Основата причина, с която може да се обяснят посочените различия на състоянието на европейското финансиране на висшето образование в България през двата програмни периода, е променената на национално ниво политика, относно правилата за предоставяне на безвъзмездни финансови средства по оперативните програми.

Заключение

Направеният анализ показва, че финансирането на висшето образование в България изостава от средното финансиране в ЕС-28. Очертава се дългосрочна тенденция на запазване на еднакъв относителен дял на средствата за ВО спрямо БВП, но въпреки това разходите за българското висше образование остават най-ниските в ЕС. Това налага да се търсят пътища за развитие и допълване на традиционния начин на финансиране.

Безспорно е, че европейското финансиране на висшите училища създава предпоставки за тяхното развитие, повишаване на качеството на висшето образование, в резултат на което формирането на висококвалифицирани човешки ресурси в дългосрочен план.

През изминалите години българското ВО натрупа значителен опит с проектното финансиране от Европейските фондове и програми. В навечерието на новия програмен период и стартиралия процес на програмиране на новите оперативни програми 2021 – 2027 следва да се направи оценка на добрите практики и пропуснатите възможности, за да бъдат взети под внимание. Считаме, че поради ограничен брой финансирани ВУ през настоящия програмен период механизмът на практическото прилагане на процедурите за финансиране на висшето образование по оперативните програми не е напълно ефективен. При финансирането от еврофондовете е целесъобразно да се запази принципът за конкурентното начало, да не се поставят териториални ограничения за допустимост на бенефициентите, да се намали максималният размер на безвъзмездната финансова помощ за конкретен проект. Това ще създаде предпоставки за разкриване на потенциала за растеж на по-добрите ВУ.

Висшите училища трябва да проучват възможностите, предлагани от еврофондовете за финансиране на разнообразни проекти. В тази връзка е целесъобразно формирането на постоянни екипи за подготовката на проектни предложения за финансиране с оглед да се гарантира реализацията на научни и други проекти за развитие на ВУ. При финансирането на ВУ с европейски средства има много предизвикателства, но усилията си заслужават, тъй като финансираните проекти са с висок ефект за студентите и академичния състав.

Европейското финансиране на ВУ трябва да бъде подпомогнато от държавата с необходимата благоприятна среда и стабилна образователна политика за постигане на очакваните резултати. Това ще даде възможност на висшите училища да се развиват в перспектива с по-бързи темпове, което ще подобри качеството на висшето образование и научните изследвания и ще допринесе за развитието на икономиката на България.

БЕЛЕЖКИ

1. Коефициентът се изчислява в проценти като отношение на броя на учащите на възраст 19 – 23 години, независимо от степента на образование, към броя на населението в същата възрастова група.

2. В анализа и за двата програмни периода не са включени данни за проектите, при които висшите училища участват като партньори. Използват се данни само за проектите, в които висшите училища участват като бенефициенти.

3. Данните са към м. юли 2019 г.

4. Данните са към м. юли 2019 г.

ЛИТЕРАТУРА

Пантелеев, Ц. (2005). Проектни интервенции в образованието. Влияния и възможности за развитие. София: Сиби.

Стратегията за развитие на висшето образование в Република България (2014 – 2020 г.), приета от 43. народно събрание на 26.02.2015 г., обн., ДВ, бр. 18 от 10.03.2015 г.

Закон за висшето образование, обн., ДВ, бр. 112 от 27.12.1995.

Bennetot, E., Claeys-Kulik, A. & Estermann, T. (2015). Designing Strategies for Efficient Funding of Universities in Europe, Brussels: European University Association.

Eurostat. Educational expenditure statistics (2019). [Online] Available at: http://ec.europa.eu/eurostat/

Marsikova, K. & Urbanek, V. (2013). Investment in Education: Earnings and Returns. Liberec.

REFERENCES

Bennetot, E., Claeys-Kulik, A. & Estermann, T. (2015). Designing Strategies for Efficient Funding of Universities in Europe, Brussels: European University Association

Eurostat. Educational expenditure statistics (2019). [Online] Available at: http://ec.europa.eu/eurostat/

Marsikova, K. & Urbanek, V. (2013). Investment in Education: Earnings and Returns. Liberec.

Panteleev, Tz. (2005). Proektni interventzii v obrazovanieto. Vliyanie i vazmozhnosti za razvitite. Sofia: Sibi

Strategiya za razvitie na vissheto obrazovanie v R. Balgariya za perioda 2014 – 2020, prieta ot 43. narodno sabranie na 26.02.2015, obn., DV, br. 18 ot 10.03.2015.

Unified Management Information System for the EU Structural Instruments in Bulgaria (2019). [Online] Available at: http://umispublic.government.bg/

Zakon za vissheto obrazovanie, obn. DV, br. 112 ot 27.12.1995.