https://doi.org/10.53656/str2024-4s-1-pol

2024/4s, стр. 7 - 18

ПОЛИТИКА НА СБЛИЖАВАНЕ В ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ И ОТРАЖЕНИЕТО Ѝ ВЪРХУ РЕГУЛАТОРНАТА РАМКА В БЪЛГАРИЯ

Резюме: Политиката на сближаване в Европейския съюз има за цел да намали регионалните различия и да стимулира икономическото развитие чрез прилагане на редица финансови инструменти. Синхронизирането на националноправната нормативна уредба с европейската регулаторна рамка предопределя необходимостта от изменение и допълнение на приложими и действащи нормативни актове, конкретно свързани с управление на средствата от европейски фондове при споделено управление. Статията представя политиката на сближаване на Европейския съюз и отражението от нейното прилагане върху регионалната политика в България. В направеното проучване се отделя специално внимание на прилагане на нормативната рамка относно „политиката на сближаване“ в контекста на реализиране на местно самоуправление и местна администрация. След присъединяването на България към Европейския съюз през 2007 г. страната използва структурните фондове на Европейския съюз за намаляване на регионалните различия, повишаване на икономическия растеж и насърчаване на устойчивото развитие. Това изследване оценява ефективността на тези политики, тяхната роля в регионалната трансформация на България и най-новите предизвикателства и бъдещи перспективи.

Ключови думи: устойчиво развитие; европейски структурни и инвестиционни фондове; регионална политика; правна регламентация

Въведение

Политиката на сближаване на Европейския съюз (ЕС) има за цел да насърчи икономическото, социалното и териториалното сближаване чрез намаляване на различията между регионите. Тази политика е от съществено значение за балансираното развитие и гарантиране на това, че всички региони могат да допринесат и да се възползват от общия икономически растеж на ЕС. Присъединяването на България към ЕС е важна стъпка, която предостави достъп до структурните фондове и оперативните програми, насочени към подкрепа на регионалното развитие.

Политиката на сближаване на ЕС играе ключова роля в оформянето на тенденциите за регионалното развитие както в рамките на Съюза, така и в България. Чрез привеждане на националните политики в съответствие с целите на ЕС България постигна напредък в намаляването на регионалните различия и в насърчаването на устойчив растеж.

Политиката на сближаване допринася за увеличаване на растежа, конкурентоспособността и заетостта, в която се включват приоритетите на Общността за устойчиво развитие, определени от стратегиите от Лисабон и Гьотеборг.

За Република България са определени набор от оперативни програми, всяка от които съдържа стратегия за развитие за даден регион или сектор, цели и приоритети, които да бъдат постигнати с помощта на Структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС. Част от оперативните програми са „Транспорт“, „Околна среда“, „Развитие на човешките ресурси“, „Развитие на конкурентоспособността на българската икономика“, „Административен капацитет“, „Регионално развитие“ и „Техническа помощ“. Към оперативните програми „Развитие на човешките ресурси“, „Развитие на конкурентоспособността на българската икономика“ и „Околна среда“ са създадени междинни звена, на които са делегирани функции и задачи по управлението на средствата по определени приоритетни оси на програмите.

С Регламент 2021/241 на Европейския парламент и на Съвета от 12.02.2021 г. се въведе механизъм за възстановяване и устойчивост, като за реализирането на механизма са предвидени инвестиции и реформи в рамките на шест области, една от които е „Социално и териториално сближаване“. Фигура 1 представя шестте области.

Чрез механизма Комисията набира средства, като взема заеми на капиталовите пазари (емитира облигации от името на ЕС). След това средствата са на разположение на държавите членки на ЕС за осъществяване на реформи и инвестиции, които да подпомогнат икономиките и да спомагат за преодоляване на предизвикателствата, посочени в специфични за всяка държава политики.

Финансовият принос за всяка държава членка е определен в съответствие с коефициент на разпределение, посочен в приложения I – III към Регламент 2021/241. Съгласно Регламента механизма за устойчивост и развитие е инструмент, основан на резултати, постигнати от държавите членки, като страните получават финансиране въз основа на постигането на качествени ключови етапи и количествени цели.

Държавите членки отговарят за изготвянето на национални планове за възстановяване и устойчивост, като те трябва да си сътрудничат с Комисията по време на подготовката и оценката на национални планове. Плановете за възстановяване и устойчивост следва да способстват за общите цели на Механизма за възстановяване и устойчивост, създаден с Регламент (ЕС) 2021/241, и на Инструмента на Европейския съюз за възстановяване, създаден с Регламент (ЕС) 2020/2094 на Съвета, за да се подкрепи възстановяването след кризата във връзка с COVID-19. Приемането на тези два нормативни акта цели да насърчи икономическото, социалното и териториалното сближаване на Съюза, като допринася за шестте стълба, посочени в член 3 от Регламент 2021/241.

Преглед на национални планове на държави членки на ЕС, представени пред Европейската комисия, показва че в националните планове на отделните държави се разкриват различни приоритети, като държавите обикновено залагат комбинация от инвестиции и реформи.

Националният план за възстановяване и устойчивост на Република България преминава през пет версии, като в окончателен вид официалният национален План е изпратен в на Европейската комисия на 15 октомври 2021. Разходите по Националния план на Република България са разпределени в четири основни стълба, а именно: „Иновативна България“, „Зелена България“, „Свързана България“ и „Справедлива България“. Заложените механизми за финансиране в направление „Иновативна България“ имат за цел повишаване конкурентоспособността на икономиката и трансформирането ѝ в икономика, основана на знанието и на интелигентния растеж. Вторият стълб – „Зелена България“, е насочен към устойчиво управление на природни ресурси, а по-литиките в направление „Споделена България“ са насочени към подпомагане на хора в неравностойно положение.

По отношение на политика по устойчиво развитие на райони в страната, в Националния план за възстановяване и устойчивост, в четвърти стълб, е въведено направление „Свързана България“, където са заложени четири компонента, насочени към регионално развитие и благоустройство. В четирите компонента, освен местно развитие, акцент е поставен и върху цифрова свързаност и върху транспортна свързаност.

Цел и анализ на изследването

Политиката на сближаване на Европейския съюз е ключов инструмент за постигане на икономическо, социално и териториално сближаване между държавите членки и регионите. Тази политика се осъществява чрез сложна правно-регулаторна рамка, която определя целите, принципите и инструментите за нейното прилагане. За България, като пълноправен член на ЕС, правилното транспониране и прилагане на тази рамка е от съществено значение за постигане на устойчиво регионално развитие.

В контекста на България, където регионалните различия остават значителни, разбирането на въздействието на тези политики върху местната изпълнителна власт е от съществено значение. Настоящото изследване има за цел да представи резултати от изследване на начина, по който се прилага политиката на сближаване на ЕС, и влиянието ѝ върху изпълнителната власт и по-конкретно върху местните органи на изпълнителна власт и местната администрация в България. В реализираното проучване се използва комбинация от методи на изследване, включително статистически данни и сравнителен анализ.

Настоящата статия представя правно-регулаторната рамка на политиката на сближаване на Европейския съюз и нейното въздействие върху устойчивостта и развитието на регионите в България. Чрез анализ на основните правни актове на ЕС, които формират рамката за прилагане на политиката на сближаване, както и националното законодателство на България, се очертават правната основа и административните механизми, приложими по отношение на политиката по сближаване. От съществена важност е извършване на задълбочена оценка на ефективността на приложимите механизми в подкрепа на регионалната устойчивост и развитие.

Методика и обхват на изследването

В рамките на реализирано изследване по темата за прилагане на „политиката на сближаване“ и отражението ѝ върху регулаторната рамка в България са използвани набор от методи за събиране, анализ и представяне на данни. Чрез прилагане на методите на литературен преглед, нормативен анализ и сравнителен метод на изследване се осигуряват надеждността и валидността на резултатите и заключенията, представени в настоящата статията.

Първоначалният етап от изследването съдържа обширен литературен преглед на съществуващите източници по темата. Това включва анализ на официални документи на Европейската комисия, национални стратегии и програми, приети и приложими в Република България, както и научни публикации и анализ на нормативни източници. Литературният преглед подпомага дейността по идентифициране на ключовите концепции, свързани с политиката на сближаване и регионалното развитие.

Изследването използва както първични, така и вторични данни. Вторичните данни включват статистически данни и отчети от официални източници, като Европейската комисия, националните статистически институти и други релевантни организации. Тези данни предоставят информация за финансирането, изпълнението и въздействието на политиката на сближаване.

Сравнителният анализ е друг важен метод, използван в изследването. Той включва сравняване на регионалното развитие и политиката на сближаване в България с други държави членки в ЕС. Това помага да се идентифицират добрите практики и потенциалните области, в които се налага предприемане на допълнителни действия за подобряване на постигнатите резултати на национално ниво при прилагане на „политиката на сближаване“ на ЕС.

Резултати от изследването

Политиката на сближаване на ЕС се ръководи от стратегически рамки и финансови инструменти, включително Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Кохезионния фонд. Тези инструменти финансират проекти, които повишават регионалната конкурентоспособност, подкрепят създаването на работни места и насърчават устойчивото развитие. Целите на политиката съответстват на стратегията „Европа 2020“ и на Многогодишната финансова рамка, обхващаща периода 2021 – 2027 г., фокусирана върху интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж.

Държавите членки на ЕС могат да финансират широк кръг от инвестиции, предвидени в програмите им в областта на политиката на сближаване и насочени към справяне с предизвикателствата, свързани с миграцията, по линия на Европейския фонд за регионално развитие и Европейския социален фонд, включително чрез допълнителни средства, предоставени под формата на по-мощ за възстановяване в полза на сближаването и териториите на Европа.

Ефективното прилагане на административни мерки в рамките на политиката на сближаване е от съществено значение за постигането на икономическа и социална кохезия в ЕС и в отделните държави членки. В България непрекъснатото усъвършенстване на административните процеси и укрепването на управленските капацитети остават ключови за максимизиране на ползите от европейското финансиране.

Политиката на сближаване на Европейския съюз се регулира от редица правни актове и регламенти, които определят целите, принципите и инструментите за нейното прилагане. Основните правни документи включват Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), който установява правната основа за кохезионната политика, както и регламентите за структурните и инвестиционните фондове на ЕС за съответните програмни периоди (напр. Регламент (ЕС) № 1303/2013 за периода 2014 – 2020 и Регламент (ЕС) № 2021/1060 за периода 2021 – 2027).

Анализ и дискусия

Прилагането на политики и практики, въведени в рамките на ЕС, изисква активното участие на различни нива на управление – европейско, национално, регионално и местно. Реализирането на подобен подход гарантира, че различните заинтересовани страни могат да участват в процеса на вземане на решения и да споделят отговорността за развитието на своите региони. Принципът на партньорство и многостепенно управление е основополагащ за политиката на ЕС за сближаване. Той подчертава значението на сътрудничеството между различни управленски нива – европейско, национално, регионално и местно, за ефективното използване на структурните и инвестиционните фондове на ЕС. Целта е да се гарантира, че всички заинтересовани страни са ангажирани в планирането, управлението и изпълнението на проекти, подкрепени от Европейския съюз.

Принципът подкрепя интегриран подход, включващ дейности, насочени към постигане на диалог между заинтересованите страни, за осигуряване на прозрачност и отговорност в процеса на вземане на решения. В контекста на ЕС, принципът на партньорство и многостепенно управление е признат като ефективен начин за максимизиране въздействието на фондовете на ЕС. По отношение на България, прилагането на този принцип е особено важно за успеха на проекти, финансирани от ЕС.

Правните и регулаторните аспекти на политиката на ЕС за сближаване се фокусират върху осигуряването на прозрачност, отчетност и ефективност при използването на фондовете. Основните правни механизми включват пряка приложимост и действие на нормативни актове на ниво ЕС, включително и регламенти, както и прилагане на принцип на партньорство и многостранно управление. Европейските фондове трябва да се управляват прозрачно, с ясни механизми за отчетност за гарантиране на правилното изразходване на средства.

Финансовите инструменти, изпълнявани със средства от Европейския съюз, се прилагат в съответствие с европейското и националното законодателство. Като част от европейската регулаторна рамка, съществено място заемат основни нормативни източници на ниво Регламент, сред които:

– Регламент (ЕС) 1301/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно Европейския фонд за регионално развитие и специални разпоредби по отношение на целта „Инвестиции за растеж и работни места“, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1080/2006;

– Регламент (ЕС) 1300/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО)1084/2006 на Съвета

- Регламент (ЕС) 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно подпомагане развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета.

Регламентите, променящи основните регламенти за Структурните фондове и въвеждащи мерки за опростяване с цел намаляване на административни тежести и/или за намаляване на разходите за управляващите органи на оперативните програми, сертифициращия орган, одитния орган и/или бенефициентите, са обвързващи в тяхната цялост и са директно приложими в държавите членки на ЕС.

В България политиката на сближаване се прилага чрез националното законодателство, което транспонира изискванията на ЕС в националната правна система. Основни нормативни актове включват Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, който определя правилата и процедурите за управление, контрол и усвояване на средствата от ЕС. Допълнителни наредби и инструкции, издадени от Министерството на регионалното развитие и благоустройството, регулират специфични аспекти на прилагането на оперативните програми.

Ефективното прилагане на политиката на сближаване изисква създаването на адекватни административни структури на национално и регионално ниво. В България основните органи, отговорни за управлението и контрола на средствата от ЕС, включват Управляващите органи на оперативните програми, Сертифициращия орган и Одитния орган. Тези структури се координират от Централното координационно звено към Министерския съвет.

Контролът и одитът на средствата от ЕС са ключови за осигуряване на законосъобразното и ефективно усвояване на фондовете. В България одитният орган към Министерството на финансите е отговорен за извършване на независими одити на оперативните програми, докато сертифициращият орган проверява и сертифицира разходите, извършени по проектите. Допълнителен контрол се осъществява от Европейската комисия и Европейската сметна палата.

В национален план, правната регламентация и административният ред, свързани с дейността по одитиране на проекти и програми, финансирани от Европейския съюз, са нормативно установени в източници, приложими както на законово ниво, така и на подзаконово равнище. Основен законов нормативен акт е Законът за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление. С този закон се определя институционалната рамка за управление на средствата от Европейските фондове, както и редът за предоставяне на финансова подкрепа чрез безвъзмездна финансова помощ. Приложимите актове на законово ниво включват също така и приложими разпоредби от Закона за вътрешен одит на публичния сектор, а подзаконовата рамка обхваща множество наредби, по важните от които са: Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондови.

С Наредба № Н-2 от 30.06.2016 г. се определят редът и начинът за осъществяване, координация и хармонизация на специфичните одитни дейности по фондове и програми на ЕС, а във връзка изпълнение на специфични одитни дейности се прилагат разпоредбите на глава пета от Закона за вътрешния одит в публичния сектор. Планирането, изпълнението и докладването на специфичните одитни дейности се координират с генералните дирекции и службите на Европейската комисия, които са отговорни за предоставянето и управлението на средствата и извършването на проверки по специфичните фонове и програми.

Фондовете на ЕС финансират мащабни инфраструктурни проекти, включително транспортни мрежи, водоснабдителни системи и съоръжения за управление на отпадъци. Тези проекти подобриха свързаността и качеството на живота в различни региони.

Заключение

Административно-правният аспект на политиката на сближаване в Европейския съюз и нейното въздействие върху регионалната политика на България са от съществено значение за разбирането на механизмите и инструментите, чрез които се осъществява тази политика. Правната рамка и административните процедури играят ключова роля в ефективното прилагане на политиката на сближаване. От 2023 г. насам няколко значителни развития оказват влияние върху регионалната политика на България в контекста на по-литиката на сближаване на ЕС.

Въпреки значителния напредък предизвикателствата за пълното реализиране на потенциала на политиката на сближаване в България остават. Въпроси като административен капацитет, регионални различия и ефективно използване на средствата изискват постоянна внимание. Програмният период 2021 – 2027 г. и бъдещите инициативи предлагат възможности за усъвършенстване на стратегиите и увеличаване на въздействието на фондовете на Европейския съюз.

ЛИТЕРАТУРА

ДЕЛИВЕРСКИ, Й., 2013. Приложни аспекти на антикорупционните планове, Обществото на знанието и хуманизмът на ХХI век. Национална научна конференция с международно участие, т. 10, с. 652 – 657. ISSN: 1314-7099.

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ. 2023. Политика на сближаване 2021 – 2027. Източник: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/2021_2027/.

ЗАКОН за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление. Обн. ДВ., бр. 101 от 11.12.2015 г.

МИНИСТЕРСКИ СЪВЕТ. Стратегия за развитие на вътрешния контрол в публичния сектор на Република България за периода 2023 – 2025, приета с Решение № 993/8.12.2022 г.

МИНИСТЕРСТВО НА РЕГИОНАЛНОТО РАЗВИТИЕ И БЛАГОУСТРОЙСТВОТО НА БЪЛГАРИЯ, 2022. Национална програма за развитие: България 2021 – 2027.

НАРЕДБА № Н-2 от 30.06.2016 г. за реда и начина за осъществяване, координация и хармонизация на специфичните одитни дейности по фондове и програми на Европейския съюз, обн., ДВ, бр. 52 от 8.07.2016.

ПАВЛОВ, Х., 2023. Генезис и еволюция на идеите за правата на човека. Годишник на БСУ, т. XLVIII, с. 268 – 280. Бургас. ISSN: 1311-221-X.

РЕГЛАМЕНТ (ЕС) 1300/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО)1084/2006 на Съвета.

РЕГЛАМЕНТ (ЕС) 1301/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно Европейския фонд за регионално развитие и специални разпоредби по отношение на целта „Инвестиции за растеж и работни места“ и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1080/2006.

РЕГЛАМЕНТ (ЕС) 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета.

РЕГЛАМЕНТ (ЕС) 2020/2094 на Съвета от 14 декември 2020 г. за създаване на Инструмент на Европейския съюз за възстановяване с цел подкрепа на възстановяването след кризата с COVID-19 (ОВ L 433 I, 22.12.2020 г., стр. 23 – 27).

РЕГЛАМЕНТ (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година за установяване на общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за Фонд „Убежище, миграция и интеграция“, Фонд „Вътрешна сигурност“ и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика, OB L 231, 30.6.2021, p. 159 – 706.

РЕГЛАМЕНТ (ЕС) 2021/241 на Европейския парламент и на Съвета от 12.02.2021 г., ОВ L 57, 18.2.2021 г., с. 17 – 75.

РЕГЛАМЕНТ (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета, OB L 347, 20/12/2013, p. 320 – 469.

СИСТЕМИ за мониторинг на структурите за наблюдение и докладване, 2023.

СМЕТНА ПАЛАТА. 2013. Одитен доклад за извършен одит на изпълнението „Опростяване на регулациите за Структурните фондове за периода от 2007 до 31.12.2011 г.“.

REFERENCES

ACCOUNTING CHAMBER. 2013. Audit report on the implementation audit “Simplification of the regulations for the Structural Funds for the period from 2007 to 31.12.2011”.

COUNCIL REGULATION (EU) 2020/2094 of 14 December 2020 establishing a European Union Recovery Instrument to support the recovery following the COVID-19 crisis (OJ L 433 I, 22.12.2020, p. 23 – 27).

DELIVERSKI, J., 2013. Applied aspects of anti-corruption plans, the knowledge society and humanism of the 21st century. National scientific conference with international participation, vol. 10, pp. 652 – 657. ISSN: 1314-7099.

EUROPEAN COMMISSION. 2023. Cohesion Policy 2021 – 2027. Available at: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/2021_2027/.

LAW on the management of funds from European funds under shared management1 Promulgation. Official Gazette, no. 101 of 11.12.2015.

MINISTRY OF REGIONAL DEVELOPMENT AND PUBLIC WORKS OF BULGARIA. 2022. National Development Program: Bulgaria 2021 – 2027.

MONITORING SYSTEMS for surveillance and reporting structures, 2023.

PAVLOV, H., 2023. Genesis and evolution of ideas about human rights. BSU Yearbook, vol. XLVIII, pp. 268 – 280. Burgas. ISSN: 1311-221-X

REGULATION (EU) 1300/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 on the Cohesion Fund and repealing Council Regulation (EC) 1084/2006.

REGULATION (EU) 1301/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 on the European Regional Development Fund and special provisions in relation to the “Investments for growth and jobs” goal, and repealing Regulation (EC) No 1080 /2006.

REGULATION (EU) 1305/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 on support for the development of rural areas by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) and repealing Council Regulation (EC) 1698/2005 .

REGULATION (EU) 2021/1060 of the European Parliament and of the Council of 24 June 2021 establishing the provisions of general application for the European Regional Development Fund, the European Social Fund Plus, the Cohesion Fund, the Just Transition Fund and the European Maritime and Fisheries Fund and aquaculture, as well as the financial rules for them and for the Asylum, Migration and Integration Fund, the Internal Security Fund and the Instrument for Financial Support for Border Management and Visa Policy, OB L 231, 30.6.2021, p. 159 – 706.

REGULATION (EU) 2021/241 of the European Parliament and of the Council of 12.02.2021, OJ L 57, 18.2.2021, pp. 17 – 75.

REGULATION (EU) No. 1303/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 laying down generally applicable provisions for the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund, the European Agricultural Fund for Rural Development and the European Fund for maritime affairs and fisheries and laying down common provisions for the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund and the European Maritime and Fisheries Fund and repealing Council Regulation (EC) No 1083/2006, OB L 347 , 20/12/2013, рp. 320 – 469.

REGULATION No. H-2 of 30.06.2016 on the order and manner of implementation, coordination and harmonization of specific audit activities under funds and programs of the European Union, promulgated, SG No. 52 of 07/08/2016.

THE COUNCIL OF MINISTERS. Strategy for the development of internal control in the public sector of the Republic of Bulgaria for the period 2023 – 2025, Adopted by Decision No. 993/8.12.2022.