2019/3, стр. 257 - 284

ПАРИ ЗА НИЩО? АНАЛИЗ НА ФИНАНСИРАНЕТО НА ОБУЧЕНИЕТО В ДЪРЖАВНИТЕ ВИСШИ УЧИЛИЩА

Резюме: По-малко от две години ни делят от изтичането на срока за постигане на посочените в Стратегия „Европа 2020“ и в Стратегията за развитие на висшето образование в България в периода \(2014-2020\) г. резултати, свързани с висшето образование в България. Но в момента няма основание за оптимизъм в това отношение, защото системата на висшето образование продължава да генерира недоволство у всички заинтересовани страни от качеството на предлаганото образование. Прегледът на множеството нормативни документи, регулиращи тази система, може да помогне за идентифициране на проблемите и да посочи възможни решения. И понеже системата е доминирана от държавни висши училища, логично е да се запитаме дали поне част от проблема не е именно във връзката ѝ с държавата.

Ключови думи: финансиране на висшето образование; държавни висши училища; изчисление на държавно финансиране на обучение по определено професионално направление

І. Финансиране на обучението в държавните висши училища.

В опит да постигне ефективност на разходваните за обучение на студенти в образователно-квалификационна степен (ОКС), по-висока от по-лучаваните от средното образование, българското правителство направи първите стъпки към резултатно ориентирано финансиране на държавните висши училища през далечната 1995 г. със Закона за висшето образование (ЗВО), който вменява на Министерския съвет задължението да субсидира обучението на студенти в държавните висши училища (чл. 8, т. 3 ЗВО) и ежегодно да определя таксите за обучение и броя на приеманите студенти и докторанти в държавните, както и броя приемани студенти в частните висши училища (чл. 9, ал. 3, т. 6 3BO) \({ }^{1)}\). Тази мярка е допълнена през 2001 г. с приемането на ПМС 162 от 20.06.2001 г. за определяне на диференцирани нормативи за издръжка на обучението за един студент по професионални направления и със създаване на правила за утвърждаване на броя приети студенти в държавните и частните висши училища. Процесът се интензифицира след приемане на страната в ЕС, и особено през втората половина на настоящото десетилетие чрез създаване на повече административни изисквания и нормативно зададени параметри, определящи размера на държавното финансиране на държавните висши училища. В резултат е създадена сложна формула, която, изглежда, трябва да преодолее бариерата през стратегическата реформа в образованието, идентифицирана в Стратегията за развитие на висшето образование в Република България в периода \(2014-2020\) г. като: „…Обезценяване на труда (на академичния състав, б.а.) и хронични финансови дефицити…“ (Стратегия за развитие…, с. 26). Логично е да приемем, че така се търси постигане на предвидените в Стратегията резултати, като ежегодно повишаване на размера на финансовите средства за висше образование и научни изследвания като дял от БВП, значително диференциране на финансирането според качеството и реализацията във всяко професионално направление и въвеждането на методика за определяне на диференцираните нормативи за издръжка на обучението на един студент на базата на реалната стойност на обучението по професионални направления (Стратегия…, с. 38). Към настоящия момент обаче постигнатият ефект не е обнадеждаващ. За да установим защо това е така, ще анализираме формирането на финансирането на държавните висши училища и ефектите от това финансиране върху качеството на висшето образование.

1. Начин на изчисляване на сумата за държавно финансиране на обучението в държавните висши училища

Понастоящем приходите на държавните ВУ за обучение се формират основно от държавната субсидия за обучението на студенти и се допълват от евентуални дарения или завещания, както и от собствени приходи от обучение срещу заплащане и от генериране и продажба на научна продукция \({ }^{2)}\). Основното перо – държавните трансфери (субсидия), се формира, като се вземат предвид пет компонента: базов норматив, коефициент за професионално направление, коефициент за качество на обучение и – последно – утвърден прием на студенти в конкретното направление в конкретно висше училище в конкретната година. Базовият норматив за издръжка на един студент се определя ежегодно с постановлението на Министерския съвет за изпълнението на държавния бюджет. За да се коригира базовият норматив за всяко професионално направление, се използва множител, посочен като стойност в чл. 1 от ПМС 162 от 20.06.2001 г., и резултатът представлява диференциран норматив за издръжка на обучението за един студент по професионално направление. Така полученият диференциран норматив, на свой ред, се коригира с коефициент за качество на обучение в даденото професионално направление при конкретното висше училище, определен по комплексна методика, формализирана в ПМС 328 от 30.11.2015 г. Така получената издръжка на един студент, приет в определено професионално направление на определено висше училище, се умножава по броя на записаните в рамките на утвърдения прием в специалността студенти. Въпросният утвърден прием се определя ежегодно с решение ва Министерски съвет за утвърждаване броя на приеманите за обучение студенти и докторанти във висшите училища и научните организации на Република България, определен по методика, изложена в ПМС 64/25.03.2016 г.

Или, всяко държавно висше училище получава по всяко направление държавно финансиране за приети студенти, определено като:

където:

ДФпн– държавно финансиране за професионалното направление в конкретно държавно висше училище;

БН – базов норматив;

\(\mathrm{M}_{\text {пн }}\)– коефициент (множител) за определяне на диференциран норматив за всяко професионално направление, определен в чл. 1 на ПМС 162 от 20.06.2001 г.;

КК \({ }_{\text {пн }}\)– коефициент за качество на обучение в направлението при конкретното държавно висше училище по ПМС 328 от 30.11.2015 г.;

ПСпн – приети в рамките на утвърдения прием, определен по методиката на ПМС 64/25.03.2016 г., студенти в конкретното направление в конкретното училище.

Това, което ни казва методиката за изчисляване на размера на държавното финансиране за професионално направление в конкретно висше училище, е, че стойността на два от четирите компонента, които определят ДФ \({ }_{\text {пн }}\) в горната формула, се определят от правителството, без висшите училища да могат да повлияят по какъвто и да било начин тази стойност. Това са базовият норматив за издръжка на обучението на един студент в държавните висши училища и множителят за формиране на диференцирания норматив по ПМС 162 от 20.06.2001 г.

– Базов норматив

Базовият норматив е нормативно определяна от правителството сума за издръжка на един студент. Тя се определя през предходната за всяка следваща бюджетна година. След преглед на течението на ПМС за изпълнението на държавния бюджет за последните петнадесет години установихме следните стойности за този компонент.

Лесно се вижда, че стойността на базовия норматив не е променяна от 2011 г. насам и е фиксирана малко под стойността, назначена за 2006 г.

– Коефициент за определяне на диференциран норматив за професионално направление

Множителят, определен в ПМС 162 от 20.06.2001 г., представлява конкретен коефициент за корекция на базовия норматив, като така се формира диференцираният норматив, отразяващ виждането на правителството за нуждата от средства за обучение на един студент в конкретно професионално направление. Прегледът на чл. 1 ПМС 162 от 20.06.2001 г. дава следната картина за актуалните множители (коефициенти) за трансформиране на базовия в диференциран норматив.

От таблицата се вижда, че най-нисък коефициент имат всички икономически направления, въпреки че издръжката на обучението при тях не следва да се различава от тази в свързани социални науки, като „Социология“, „Философия“, „Психология“ , „Право“ и други. Налага се изводът, че целта на тази нормативно определена разлика е или недофинансиране на обучението на един студент в икономическите направления, или несъразмерно високо финансиране на обучението на един студент в свързаните професионални направления.

Останалите два компонента от формулата за държавно финансиране са коефициентът за качество на обучението и утвърденият прием, от формулата за определяне на държавното финансиране на държавни висши училища в конкретни професионални направления са направени така, че при определяне на величината на държавното финансиране на държавните висши училища да се даде известна тежест на публикациите на научни резултати от страна на академичния състав на всяко учебно заведение в издания, индексирани и реферирани в две международни бази данни – Scopus и Web of Science, но същевременно стойността на коефициента за качество на обучението до голяма степен продължава да зависи от нормативно определени компоненти.

– Коефициент за качество на образованието

Коефициентът за качество на образованието се определя с помощта на формула, съдържаща осем променливи, наречени коефициенти, в приложение № 2 към чл. 2 на ПМС 328 от 30.11.2015г. \({ }^{3)}\) Въпросната формула изглежда така:

\(\mathrm{Kij}=\) Ка x Кни x Крпт x К1м x Кпнобн x Кпнппу x Кпннп x Копнрцв, където:

Ка е коефициентът за акредитационна оценка;

Кни – коефициент за научни изследвания;

Kрпт – коефициент за реализация на пазара на труда;

К1м – коефициент за първо място и се определя съгласно т. 5;

Кпнобн – коефициент за професионални направления с очакван бъдещ недостиг на пазара на труда;

Кпнппу – коефициент за професионално направление, което не е определено като приоритетно и в него се обучават повече от половината от общия средно приравнен брой учащи във висшето училище;

Копнрцв – коефициент за обучение в професионални направления в райони с целенасочено въздействие.

Всеки един от тези коефициенти, от своя страна, се калкулира по определена методика, като за да не утежняваме изложението, сме изяснили начина на тяхното изчисляване в приложение 1.

– Утвърден брой приети студенти

Последният, четвърти компонент от формулата за изчисляване на размера на държавно финансиране на държавните висши училища е утвърденият по реда на ПМС 64/25.03.2016 г. брой приети студенти и докторанти във всяко професионално направление. Утвърденият, тоест максимално допустимият, брой студенти и докторанти се определя, като броят им от предходната година във всяко професионално направление се умножи по определен коефициент. Този коефициент е различен в зависимост от професионалното направление, оценката от програмната акредитация, оценката от научна дейност и оценката за реализация. Начинът на определяне на оценките за програмната акредитация, на научната дейност и на реализацията е идентичен на този за определяне на стойностите им в показателя „Коефициент за качество на обучението“, но ПМС 64/2016 г. въвежда още нормативно определени множители, които коригират тези оценки в зависимост от професионалното направление. Самите професионални направления са разделени на четири групи в зависимост от областите на висшето образование. За удобство таблиците за определяне на множителя за определяне на утвърдения брой студенти и докторанти за дадена настояща година, посочени в приложение 1 към чл. 4, ал. 1 на ПМС 64/2016 г., наречено „Методика за определяне на коефициент на висше училище по професионално направление“, са посочени в приложение 2 към настоящото изложение.

2. Приход на държавните висши училища, различен от държавното финансиране

Според чл. 90, ал. 3, т. 4 от Закона ва висшето образование държавните висши училища могат да генерират собствени приходи от научноизследователска, експертна, стопанска дейност, свързана с основната дейност, и прочее, както и от постъпления от такси за кандидатстване и обучение. Понастоящем основните собствени приходи на държавните висши училища идват именно по линия на последното предложение. За да разберем как става това, трябва едновременно да изясним начина на определяне на броя приемани студенти.

– Общ брой студенти, приети за обучение в образователно-квалификационна степен (ОКС) след средно образование

Студенти могат да се приемат и извън утвърдения прием и това е основният инструмент, с който държавните висши училища генерират приходи извън държавното финансиране. Чл.9, ал. 3, т. 6, буква (б) от Закона за висшето образование (ЗВО) предвижда министърът на образованието да не утвърждава приема на студенти \({ }^{4)}\) на основание чл. 21, ал. 2 ЗВО. Тази разпоредба допуска приемане на допълнителен брой студенти за обучение в ОКС „бакалавър“ или „магистър“ след завършено средно образование срещу заплащане. Условието е висшето училище да е получило равни или по-високи от 8.00 оценки на институционалната и на програмната акредитация по професионалното направление. ВУ, което е постигнало оценка на програмната акредитация между 8.00 и 8.99, може да приема брой допълнителни студенти по реда на тази алинея, ненадхвърлящ \(5 \%\) от установения от НАОА капацитет \({ }^{5}\) ) по професионалното направление. ВУ, което е получило оценка по програмната акредитация между 9.00 и 10.00, има право да приеме брой допълнителни студенти за обучение в ОКС след завършено средно образование, отговарящ на \(10 \%\) от установения с програмната акредитация капацитет в професионалното направление.

Така към утвърдения прием за обучение след завършено средно образование болшинството държавни висши училища могат да приемат достатъчно голям брой студенти в платена форма на обучение след завършено средно образование. Особеното при капацитета по професионално направление на конкретното ВУ е, че според методологията, прилагана от НАОА, той се определя като функция от наличието на щатни и хонорувани хабилитирани и нехабилитирани преподаватели, чиято индивидуална натовареност да отговаря на нормативно определената за учебната година; от наличието на достатъчно учебни зали за покриване на разписа на учебните занятия; от съществуването на определен брой работни места в информационните центрове и библиотеки; от достатъчността на чиновници за административно обслужване и накрая – от наличието на финансови средства за привличане на допълнителни преподаватели или по-добрение на материалната база в случай на нужда. По този начин качеството на обучение остава встрани и фокусът пада изцяло върху количествените параметри на организацията на обучение в ОКС. В този случай всички гореизброени коефициенти за определяне на държавното финансиране и прихода на ВУ от студенти по линия на утвърдения прием не важат и таксата за платено обучение се определя от Академичния съвет на ВУ независимо от измерваното от Рейтинговата система и качеството на предлаганото обучение.

– Прием на студенти за обучение в ОКС „магистър“ след завършена ОКС „бакалавър“ или „магистър“

Според чл. 21, ал. 3 от ЗВО висшите училища, постигнали институционална акредитация с оценка от 8.00 до 10.00, имат право да извършват обучение срещу заплащане в образователно-квалификационна степен „магистър“ след придобита образователно-квалификационна степен „бакалавър“ или „магистър“ по специалности, които са получили при програмната акредитация оценка от 8.00 до 10.00. Тук вече няма никакви ограничения при определяне на броя приети студенти, а условията за обучение се определят от правилника за дейността на висшето училище. Тоест обучението на магистри след завършена ОКС „бакалавър“ или „магистър“ е поставено на пазарни начала и броят приети студенти, както и приходът за ВУ зависят от оценката на самите студенти за качествата на предлаганото образование и от цената, която те са готови да заплатят за него. Както ще видим малко по-късно, съществуването на този необременен от нормативни ограничения приход играе ролята на баланс срещу хроничния дефицит на средства, до който води използваната в момента методология за определяне на обема на държавното финансиране на държавните висши училища.

ІІ. Прилагане на формулата за определяне на финансирането на държавните висши училища. Онагледяващ пример

Начинът на определяне на величината на държавно финансиране на държавните висши училища е достатъчно комплициран, за да си послужим с реален пример за формиране на финансирането на висшите училища като агрегация на приходите по професионалните направления. За целта ще калкулираме максималния размер на приходите, без тези от обучението по реда на чл. 21, ал. 3 от ЗВО, за което не съществуват публични данни, на две държавни висши училища по професионално направление „Икономика“. Това са постигналите най-висока и най-ниска оценка по Рейтинговата система ВУ сред тези, които са получили положителен утвърден прием за обучение на студенти във въпросното професионално направление. В случая с професионално направление „Икономика“ най-висока оценка сред тези с утвърден прием има Софийският университет, а най-ниска – Тракийският университет – Стара Загора \({ }^{6)}\).

В приложение 3 е използвана изложената по-нагоре формула за определяне на приходите на всяко ВУ за конкретно професионално направление, като са посочени нормативно определените и са изчислени останалите коефициенти и показатели, създадени със Закона за висшето образование, ПМС 162/20.06.2001 г., ПМС 328/30.11.2015г. и ПМС 64/25.03.2016 г. При анализа на получените резултати прави впечатление следното.

1. Към настоящия момент не е постигната декларираната в Стратегията за развитие на висшето образование в Република България за периода \(2014-2020\) г. шеста цел, а именно повишаване на средствата за финансиране на висшето образование и науката и на ефективността от използването им чрез усъвършенстван модел на финансиране, където една от мерките гласи, че 60 на сто от размера на субсидията трябва да се разпределя въз основа на коефициент за качество на обучението, свързан с обективни количествени критерии, като успешна реализация на студентите (процент заети, начална заплата), научни резултати и съотношение между броя на кандидатите и броя на приетите студенти. Нашият анализ демонстрира, че разликата в държавното финансиране на един студент, благодарение на разликата в коефициента за качество на обучението, изчислен според указанията на ПМС 328/2015 г. за професионално направление „Икономика“ между Софийския университет и Тракийския университет, е значителна, като размерът на държавно финансиране на Тракийския университет за 2018 г. е наполовина на този на Софийския университет (1102,98 лв. СУ; 575,17 лв. ТрУ, ред 37, приложение 3). Това обаче не се отразява със същата пропорция на общия приход на един студент на държавното висше училище. Данните показват, че окончателният приход от един студент, приет за обучение в ОКС след средно образование в Тракийския университет, е само с \(22 \%\) по-нисък от този, идващ по аналогично направление в Софийския университет (ред 52, приложение 3). Това е така, първо, защото допустимият броят студенти, приемани за обучение в платена форма по реда на чл. 21, ал. 2 от ЗВО, не се определя спрямо стойността на индикаторите в Рейтинговата система, а на база определения от НАОА капацитет за професионалното направление, така че не се влияе от оценката за качество на образованието.

2. Ценообразуването на предоставяната образователна услуга, с други думи потребностите на висшите държавни училища, не са включени в оценката за размера на финансиране. Както вече разбрахме, приходите от прием след завършено средно образование в ОКС се формират от три основни източника. На първо място е държавната субсидия по утвърдения прием, определена според диференцирания норматив, коефициента за качество на обучението и утвърдения прием (ред 39, приложение 3). Вторият източник е годишната такса, която приетите субсидирани от държавата студенти трябва да доплатят за обучението си (ред 40, прил. 3). Третото перо е приходът от платения прием по реда на чл. 21, ал. 2 ЗВО, където висшето училище самò определя цената на обучение (ред 44 и 45 от прил. 3). При първия източник – държавната субсидия, имаме административно определяне на цената на обучението и на броя на приетите студенти за всяко професионално направление във всяко висше училище, съобразени с качеството и наличния капацитет за обучение по конкретното професионално направление в конкретното държавно висше училище, но без отношение към реалните разходи на висшето училище. Вторият източник е фиксирана за всички държавни висши училища сума за годишна такса за доплащане от студента със субсидирано обучение. Третият източник е разрешен за прием брой студенти в платена форма на обучение по реда на чл. 21, ал. 2 ЗВО, с други думи – разрешен брой студенти, приемани според пазарни правила за формиране на цената, но с нормативно определен лимит на приетите студенти във вид на процент от утвърдения от НАОА капацитет на професионалното направление. В разглеждания пример се оказва, че разрешеният за прием брой студенти платена форма на обучение в Тракийския университет е по-голям от този в Софийския университет. Резултатът се вижда при обобщението на максималния приход на двете висши училища от всички източници, разделени на възможния брой приети студенти (ред 49). Разликата в държавната субсидия на студент в рамките на утвърдения прием, дължаща се на установената с Рейтинговата система разлика в качеството на обучение, възлизаща за 2018 г. на 527.18 лв. (ред \(37 ; 1102.98\) лв. – 575.17 лв. \(=527.18\) лв.), намалява до 304.38 лв. (ред \(49 ; 1410.24\) лв. – 1105.87 лв. \(=304.38\) лв.), когато се сравнят общите приходи, разделени на броя приети след средно образование според правилата на нормативната уредба студенти.

3. Посредством системата за прием в платена форма на обучение в държавните висши училища дори училищата, които нямат високо качество на обучение според Рейтинговата система, могат да се задържат на пазара на образователни услуги, като залагат на продажбата на продукт, за който има пазарно търсене. Това важи особено за програмите за придобиване на ОКС „магистър“ след придобита ОКС „бакалавър“ или „магистър“, където няма ограничения нито за броя на приеманите студенти, нито за цената на образователната услуга. По този начин се задоволяват потребности на потребителите, които другите производители на образователна услуга не могат да задоволят. В конкретния пример с двете висши училища, имаме Стопанския факултет на СУ, чиито програми за ОКС „магистър“ са с претенцията да поддържат качеството на обучение, присъщо на заемащото първо място за професионалното направление в класацията на Рейтинговата система държавно висше училище, а освен това се предлагат основно в редовна форма на обучение, така че изискват поне временна уседналост в столицата. Очевидно е, че програмите, предлагани от Стопанския факултет на Тракийския университет, имат някакви предимства, като това, че са физически по-достъпни за жителите на региона, предлагат се в повече форми на обучение и репутацията на висшето училище не е толкова задължаваща. Според тези критерии може дори да се говори за сегментиране на пазара на образователни услуги за ОКС „магистър“, което означава, че позицията на обучението в професионалното направление в Рейтинговата система дори не е ценообразуващ фактор.

4. Поставеният таван на зависимостта между публикуването на научни резултати в международни бази данни и обема на държавното финансиране чрез определяне на горна граница на показателя за научна дейност, формиращ част от коефициента за качество на образованието (ред 16, приложение 3), лишава държавните висши училища от мотив за конкуренция в производството на научна продукция. Тежестта на показателите за научна дейност при определяне на нивото на държавно финансиране е компенсирана с нормативно определени от Министерския съвет и независещи от представянето на държавните висши училища стойности на различни други променливи, участващи във формулата за определяне на размера на държавно финансиране. Така на държавните висши училища се отнема възможността да влияят върху размера на приходите от държавно финансиране чрез демонстрация на способности в научната дейност.

5. Методологията на формиране на държавното финансиране е прекалено сложна, защото нормативната уредба за определяне на обема на държавната субсидия е фрагментирана и са създадени множество правила, допълващи вече създадени правила. Вижда се, че много от коефициентите не са функция от качеството на обучение или от пазарните правила. Стига се дори до парадокси, като принудително влошаване на показателите на висшето училище с по-добро представяне. Така например в разглеждания пример, определящ максималния размер на финансиране на двете държавни висши училища, ако приемем, че 70% от калкулирания приход по направлението (ред 47, приложение 3) са предназначени за възнаграждения за академичния състав и средната заплата на преподавателите е равна на средната заплата за града, в който се намира висшето училище (ред 50, приложение 3), се оказва, че съотношението студенти към преподаватели през първата година на обучение може да бъде най-малко 20 за Софийския университет и 19 за Тракийския (ред 53, приложение 3). Така по важен показател, използван в реномираните международни рейтингови системи на висшите училища, като Times Higher Education (THE) или QS World University Rankings, резултатът на Тракийския университет се оказва по-добър от този на Софийския университет само защото при калкулиране на финансирането им не са отчетени някои от специфичните разходи за двете висши училища. Бързаме да уточним обаче, че само този показател не е достатъчен, за да демонстрира качество на обучението в Тракийския университет, защото общото финансиране може да издържа много малко щатни преподаватели в професионалното направление (ред 51, прил. 3).

6. Броят преподаватели, за чието възнаграждение могат да се наберат средства по линия на събираните такси за приетите след завършено средно образование за обучение в ОКС по професионалното направление, е прекалено ограничен. Според установения максимален приход от обучение, определен в приложение 3, Тракийският университет може да си позволи само четири и половина преподаватели на трудов договор към висшето училище, които трябва да проведат обучението в професионалното направление за цялата учебна година \({ }^{7}\). Тъй като това е невъзможно, дори само защото четири и половина преподаватели не могат да са компетентни в поне десет различни дисциплини, се налага за обучението на студентите вместо щатни да се наема контингент от хонорувани преподаватели. И докато, от една страна, така се стимулира интеграцията между различните висши училища, от друга – от работещите едновременно за няколко висши училища преподаватели не може да се очаква висока степен на лоялност или дългосрочна обвързаност с целите и задачите на висшите училища, в които преподават. В допълнение се появява и проблемът към научната дейност на кое от тези висши училища трябва да се причислят техните научни резултати \({ }^{8)}\).

7. Последното наблюдение е значимо, защото указва проблем, който пряко влияе на представянето на висшите училища в качеството на обучение и зависи пряко от нивото на финансиране на професионалните направления. Същевременно той не е отразен в Рейтинговата система, където показателят „Ексклузивност на преподавателския състав“ проверява само щатния академичен състав за повече от един трудов договор и не отчита възможността за ангажиране на преподавателите в нетрудови правоотношения, каквито са поетите ангажименти по граждански договори. Така този индикатор не дава вярна представа за „ексклузивността“ на преподавателите и за реалните разходи на висшите училища за осигуряване качеството на обучение.

Можем да обобщим, че според данните от онагледяващия пример използваната понастоящем формула за финансиране на държавните висши училища не следва определена философия на образованието, а представлява амалгама от различни по време и посока инициативи за въвеждане на резултатно ориентирано държавно финансиране на държавните висши училища.

ІІІ. Изводи

Струва си да се запитаме каква е причината за съществуването на схема за финансиране на държавните висши училища, която фаворизира сложно съставяни или административно налагани коефициенти. Златинов (2010) забелязва, че според статистическите данни в периода на първото десетилетие на XXI век фокусът на публичните разходи за образование в България не е във висшето образование. Той подкрепя този извод с данни на „Евростат“, които показват, че страната ни е с най-ниските стойности сред страните от ЕС по показателя „относителен дял на публичните разходи за висше образование от БВП“. Справка по същия показател в базата данни на „Евростат“ показва, че страната остава на приблизително същата стойност на индикатора до 2015 г., която е последната, за която са публикувани статистически данни. Тази приемственост в политиката на публичните разходи за висше образование говори, че правителството търси начини да преразпределя един константен дял от БВП във вид на публични разходи за висше образование, вместо да се стреми да повишава този дял, както е предвидено в Стратегията за развитие на висшето образование, цитирана в началото на изследването. Куриозно е, че дори страни, които не са членки на ЕС, но се намират в сходен етап на икономическо развитие, отчитат чувствително по-голям дял на публичните разходи за висше образование като процент от БВП. Така на фона на \(0.65 \%\) от БВП за 2015 г. на България за същата година Сърбия отчита \(1.16 \%\), а Турция \(-1.48 \%{ }^{9)}\).

По-важният проблем обаче е, че целта, която така формираното държавно финансиране обслужва, не е ясна. Резултатно ориентираното финансиране трябва да се основава на търсения ефект от него за висшето образование, тоест всяка променлива във формулата за определянето му трябва да има своето системно значение (Claeys-Kulik & Estermann, 2015). В случая с разглежданата формула са въведени множество променливи, над които държавните висши училища нямат никакво влияние, и са изпуснати такива, които действително имат отношение към качеството на обучение и научна дейност. Така за ефективно разпределение на ресурсите се използва команден механизъм, като административно се определят и количеството, и цената на предлаганата услуга и напълно се пренебрегва пазарният механизъм. Едно безспорно доказателство за това твърдение е, че размерът на държавното финансиране не е съобразен с действителните разходи на висшето училище за осъществяване на образователния процес, за което говори липсата им във формулата за определяне на държавното финансиране.

Необходимостта от хонорувани преподаватели е симптоматична, защото означава, че приходите за обучение в професионалното направление са недостатъчни, за да се осигури постоянен академичен състав, ангажиран с бъдещето на висшето училище и неговия престиж. Създава се кръгов проблем, тоест тъкмо липсата на достатъчно финансиране влошава качеството на обучение, което пък, поне отчасти, определя нивото на държавното финансиране. Единственият начин държавните висши училища да се справят с така създадения проблем, е да търсят максимизация на приходите си чрез запълване на целия си производствен капацитет (Velushev, 2019). Това решение обаче е неустойчиво, защото води до свръхпроизводство на образователна услуга, както се вижда от данните за незапълнени места от утвърдения прием за последните няколко поредни години.

Допълнителен проблем се явява и фактът на непредвидимостта на нормативната уредба, уреждаща приходите. Само Законът за висшето образование е претърпял осем изменения между началото на 2015 г. и началото на 2019 г., ПМС 162/2001 е претърпяло две изменения за същия период, ПМС 328/2015 е изменяно веднъж от влизането си в сила, а ПМС 64/2016г. вече е претърпяло три промени. В такава обстановка рационално управляваните държавни висши училища не могат да си позволят обвързване с постоянни високи разходи за академичен състав на трудов договор, защото ще се лишат от гъвкавост при отразяване на евентуалните промени в приходите си, причинени от бъдещи промени в нормативната уредба на финансирането на висшето образование. Настоящото трудово законодателство е така направено, че да демотивира работодателите да се освобождават от персонал на трудов договор чрез създадени множество финансови и административни тежести. Затова и висшите училища ще предпочитат да наемат на трудов договор само необходимия минимум работни места, за които са сигурни, че ще могат да осигурят финансиране дори при най-неблагоприятен финансов сценарий. Останалият академичен състав ще бъде от хонорувани преподаватели, които по-лесно и по-евтино могат да се освободят. Тази гъвкавост обаче е за сметка на качеството на обучение като функция от ангажимента на преподавателите с бъдещето на висшето училище.

Единственият възможен източник на приход, който не е обвързан с нормативното уреждане на размера на финансиране, е приходът от обучение в образователно-квалификационна степен „магистър“ след придобита образователно-квалификационна степен „бакалавър“ или „магистър“. Тук изцяло важат пазарните правила и всяко държавно висше училище е свободно да определя цена и количество на произвежданата образователна услуга. В резултат всички държавни висши училища обявяват множество програми, опитвайки се да привлекат потребителите с качествата на продукта си, като таргетират вече завършили висшисти, които не намират пазарно приложение на знанията и уменията си. По този начин пазарният механизъм коригира евентуални неефективни непазарни прийоми на държавата за насърчаване на обучение в определени професионални направления, за които няма пазарно търсене. Но функцията на коректор не е достатъчна, за да осигури дългосрочно предвидим приход, който да даде възможност на държавните висши училища да инвестират в собственото си бъдеще, като наемат повече постоянен академичен персонал и създадат дългосрочни стратегии за развитие.

Възможните решения на така идентифицираните слабости трябва да се търсят в две основни направления: увеличаване на средствата за издръжка и намаляване на значението на броя приети студенти за величината на приходите на висшите училища. Докато първото направление представлява утвърдената практика на развитите държави, ориентирани към икономиката на знанието, второто направление е специфично за българската система за финансиране на висшите училища. На практика понастоящем имаме система, в която приходите са административно определяни, а разходите са пазарно генерирани. Начинът в тази ситуация да се постига равновесие, е чрез компромиси с качеството на образование, като се приема неустойчиво голям брой студенти, които се обучават от достатъчно на брой, но слабо ангажирани с бъдещето на висшето училище преподаватели. Промяната трябва да преустанови практиката да се приемат всички желаещи студенти, с цел да се осигури минимално необходимото за икономическото оцеляване на висшето училище, като постави основата на финансиране на държавните училища на друга плоскост, а именно покриване на реалните разходи за осигуряване на качество на образованието. Един възможен сценарий може да бъде поставяне на таван на броя занятия от учебната програма във всички ОКС, които могат да се четат от хонорувани или гост-преподаватели. Такова развитие ще послужи за катализатор за промяна на начина на изчисляване на издръжката на обучението в държавните висши училища, като предизвика държавата и висшите училища да постигнат удовлетворяваща и двете страни договорка за финансиране на обучение чрез комбинация от базово финансиране, осигуряващо минимално необходимите средства за издръжка, и дългосрочни договори за постигане на конкретни цели срещу предоставени средства. В този случай сложните формули ще отстъпят място на целеви стойности на индикатори, на които държавните висши училища реално могат да влияят, като институционална стратегия, специализация, представяне в научната област, процент завършващи студенти, време за завършване на ОКС, качество на преподаване/преподаватели и др. Подобни форми на финансиране на държавните висши училища все повече се превръщат в норма в страните от ЕС.

Приложения

Приложение 1. Изчисляване на коефициентите, съставящи коефициента за качество на обучението, въведен с ПМС 328/2015.

1. Ка е коефициентът за акредитационна оценка и се изчислява така: \(К а=1+(О П А-8,5) \times 0,1\). Акронимът ОПА представлява оценката от програмната акредитация за съответното висше училище по съответното професионално направление съгласно стойността по този индикатор в Рейтинговата система на висшите училища в Република България към 31 октомври на годината, предхождаща годината, за която се определят средствата.

2. Кни – коефициентът за научни изследвания и се определя като: Кни \(=1-(55-\) КОНИ) \(/ 220\), където КОНИ е комплексната оценка за научни изследвания, формирана от индикаторите за научни изследвания, изброени в приложение № 1 към чл. 1, ал. 2 на ПМС 328/2015г. КОНИ представлява аритметичен сбор на стойностите на индикаторите \({ }^{10)}\), определени по методологията на Рейтинговата система на висшите училища в Република България към 31 октомври на годината, предхождаща годината, за която се определят средствата. В случай че сборът надвишава 80 точки, горницата над 80 точки не се използва във формулата.

Източник: ПМС 328 от 30.11.2015 г., намерено в www.lex.bg, актуално към
15.03.2019 г.

3. Kрпт – коефициентът за реализация на пазара на труда и се определя в зависимост от стойностите по индикатори „Безработица сред завършилите“ и „Приложение на придобитото висше образование“ и представлява множител, чиято стойност е зададена в т. 4.1 от Прил. 2 към чл. 2 на ПМС 328/2015 г. във вид на матрица.

Източник: ПМС 328 от 30.11.2015 г., намерено в www.lex.bg, актуално към
15.03.2019 г.

4. К1м – коефициентът за първо място и се определя от произведението на два компонента с назначени по силата на ПМС 328/2015 г. стойности: К1ма * К1мб.

К1ма получава стойност от 1.21 за висши училища, постигнали най-висока стойност на сбора на индикаторите по приложение 1 към чл. 1, ал. 2 на ПМС 328/2015 г. в професионални направления „Педагогически науки“, „Природни науки, математика и информатика“, „Технически науки“, „Аграрни науки и ветеринарна медицина“ и „Изкуства“. Допълнително условие за получаване на горния множител е да са постигнати и стойности по индикатор „Безработица сред завършилите“ под 2,00 (процента) и по индикатор „Приложение на придобитото висше образование“ над 65,00 (процента). За висши училища, постигнали първо място в други професионални направления или недостигащи допълнителните условия, множителят е 1.1.

К1мб получава стойност на множителя от 1.08, ако сборът от стойностите на индикаторите от прил. 1 към чл. 1, ал. 2 на ПМС 328/2015 г. е с повече от 14 точки по-голям от сбора на стойностите по същите показатели на класираното на второ място висше училище. Ако тази разлика е между 14 и 7 точки, то множителят е 1.05, иначе е единица.

5. Кпнобн – коефициентът за професионални направления с очакван бъдещ недостиг на пазара на труда и се определя така:

6. Кпнппу – коефициентът за професионално направление, което не е определено като приоритетно и в него се обучават повече от половината от общия средно приравнен брой учащи във висшето училище, и се определя така.

7. Кпннп – коефициентът за професионални направления с намаляващ прием и се определя за висши училища, където за приоритетни професионални направления се наблюдава намаляващ прием за последните пет години. Ако намалението между първата и петата година е по-малко от \(7.6 \%\), коефициентът е единица, иначе се определя по формулата КПННП \(=1+\tfrac{.924-\tfrac{\text { СПБУ }(t-1)}{\text { СПБУ }(t-5)}}{2}\) където СПБУ е средният брой учащи се в професионалното направление, а t е годината на изчисляване на множителя.

8. Копнрцв – коефициентът за обучение в професионални направления в райони с целенасочено въздействие и се определя за професионалните направления, в които обучението се провежда в областите Видин, Враца, Кърджали, Смолян и Ловеч и е в размер 1,12. 

От своя страна, оценката за реализация се формира така.

БЕЛЕЖКИ

1. Съгласно чл. 91, ал. 1 от ЗВО държавният бюджет, освен за издръжка на обучението, осигурява средства и за присъщата на висшето училище научна или художественотворческа дейност. През 2003 г. тези държавни трансфери са уредени в отделен закон – Закон за насърчаване на научните изследвания (ЗННИ), като въведеният принцип е на инцидентно проектно финансиране (чл. 23 ЗННИ) на конкурсни начала, а не на постоянно ежегодно финансиране, свързано с издръжката на обучението на студенти. Тъкмо затова трансферите за научноизследователска дейност не са предмет на настоящото изследване.

2. Според бюджета за 2018 г. на най-големия държавен университет в страната – Софийския университет „Св. Климент Охридски“, отношението на приходи, различни от държавните трансфери, към общо разходи е \(30 \%\). За по-вече вж. https://www.uni-sofia.bg/index.php/bul/universitet_t/administrativna_ struktura/v_treshni_aktove_na_su/byudzhet_i_finansi/byudzhet_2018_g/ razpredelenie_na_byudzheta_na_su_po_zvena_s_glasno_chl_90_al_2_ot_zvo

3. Това е един достатъчно объркан текст, в който трудно се разбира как се формират стойности на множители. Долното изложение се опитва да систематизира и изясни начина на формиране на въпросния коефициент за качество.

4. Това се отнася в по-малка степен до приема за обучение в регулирани професии, за които важи разпоредбата на пар. 4й, ал.1 от Допълнителните разпоредби на ЗВО, а именно, че броят на приети над утвърдения прием студенти може да е само колкото е разликата между утвърдения за настоящата и утвърдения за предходната година брой студенти.

5. Капацитетът по образователно-квалификационни степени се определя от Пос тоянната комисия по професионалното направление при НАОА и е част от решението за даване на програмните акредитация на програмно направление. Данните за институционалните и програмни акредитации са публично достъпни сайта на НАОА на адрес https://www.neaa.government.bg/ akreditirani-institucii/visshi-uchilischa (последно посетен на 25.03.2019 г.).

6. По-ниска оценка за 2018 г. от Тракийския университет по професионалното направление „Икономика“ според Рейтинговата система на висшите училища имат Аграрният университет в Пловдив и Техническият университет в Габрово, но за тях няма утвърден прием за учебната 2018/2019 г.

7. Ситуацията с финансирането се влошава при преминаването в по-горен курс, защото броят студенти нормално намалява и при завършването на ОКС студентите са с една трета по-малко, отколкото са влезли (ред 5, прил. 3). С отпадането на студентите изчезва и свързаното с тях финансиране, така че при завършване то е също с една трета по-малко, отколкото е било за годината на започване на обучението.

8. Така наречените от журналистите „летящи професори“ са преподаватели на основен трудов договор към едно висше училище, преподаващи на втори трудов договор или със статут на хонорувани или гост-преподаватели и в други висши училища. Този факт поставя под въпрос тяхната мотивация да поддържат здравословно ниво на конкуренция при представянето на вис шите училища, при които са поели ангажимент за преподаване.

9. https://ec.europa.eu/eurostat/data/database (посетена на 27.03.2019 г.).

10. Точната формулировка за КОНИ, направена в т. 31.1 от прил. 2 към чл. 2 на ПМС 328/2015 г., е „…КОНИ е комплексната оценка за научни изследвания, формирана от индикаторите за научни изследвания и техните тежести по приложение № 1 и стойностите на индикаторите, определени по методологията на Рейтинговата система на висшите училища в Република България към 31 октомври на годината, предхождаща годината, за която се определят средствата…“. След анализ на следващата точка от приложение 22 към чл. 2 на ПМС 328/2015 г. и съгласно получен отговор на наше запитване до Дирекция „Финанси“ на Министерството на образованието и науката установихме, че начинът за изчисляване е аритметичен сбор на постигнатите по методологията на Рейтинговата система стойности на по-казателите, а не средна претеглена на тези стойности според назначените им в приложение № 1 към чл. 1, ал. 2 на ПМС 328/2015 г. тегла.

ЛИТЕРАТУРА

Велушев, М. (2018). Финансирането на държавните висши училища в България като предпоставка за качеството на обучение на студентите. В: Управление и устойчиво развитие, т. 71(4), 24 – 26.

Златинов, Д. (2009). Сравнителен анализ на публичните разходи във висше образование. В: Пазарна оценка на публичните и частните инвестиции в човешки капитал, формиран в степените на висшето образование. София: Труд и право, \(113-123\).

Кастрева-Монова, В. (2017). Икономически теории и българската образователна политика в сферата на финансиране на образованието. Стратегии на образователната и научната политика, \(3,231-239\).

Консулова-Атанасова, Е. (2018). Финансиране на държавните висши училища в България – състояние и бъдещи възможности в контекста на устойчивото икономическо развитие, В: Сборник с доклади от научна конференция „Регионална икономика и устойчиво развитие“, 102 – 113.

Claeys-Kulik A.& Estermann T. (2015). Define Thematic Report: PerformanceBased Funding of Universities in Europe. European University Association.

European Commission, (2014). Performance agreements and their relationship to funding in higher education, ET2020 country workshop, The Hague.

Johnstone, B. & Marcucci, P. N. (2010). Financing Higher Education Worldwide: Who Pays? Who Should Pay? Johns Hopkins University Press, Baltimore.

The European Students’ Union (2013). Compendium on Financing of Higher Education, ESU, Brussels.

REFERENCES

Claeys-Kulik A.& Estermann T. (2015). Define Thematic Report: PerformanceBased Funding of Universities in Europe, European University Association.

European Commission, (2014). Performance agreements and their relationship to funding in higher education, ET2020 country workshop, The Hague.

Johnstone, B. & Marcucci, P. N. (2010). Financing Higher Education Worldwide: Who Pays? Who Should Pay? Johns Hopkins University Press, Baltimore.

Kastreva–Monova, V. (2017). Economic Theories Concerning Bulgarian Educational Policy in the Sphere of Educational Financing. In: Strategies for policy in science and education educational journal, vol. 25 (3), 231 – 239.

Konsulova-Atanasova, E. (2018). Funding of the public higher schools in Bulgaria – condition and future opportunities in the context of sustainable development. In: Sbornik s dokladi ot nauchna konferentsia “Regionalna ikonomika i ustoychivo razvitie”. Izdatelstvo Nauka i ikonomika”, 102 – 113.

Velushev, M. (2018). Financing of state-owned schools of higher education in Bulgaria as premise for quality of the education students. In: Management and Sustainable development, vol. 71(4), 24 – 26.

Zlatinov, D. (2009). Sravnitelen analiz na publichnite razhodi vav visshe obrazovanie. V: Pazarna otsenka na publichnite \(i\) chastnite investitsii v choveshki kapital, formiran v stepenite na vissheto obrazovanie. Sofia: Trud i pravo, 113 – 123.